高校BOT项目特点及其审计探讨

曹在伟

    引言

    BOT是英文Build-Operate-Transfer（建造―经营一移交）的缩写，起源于西方发达国家，其最初动因是在基础设施领域引入私人资本以解决政府投资不足和政府垄断导致的效率低下等问题。上世纪八十年代开始，发展中国家广泛运用其引进外资解决基础设施建设资金不足的困难。利用BOT模式进行建设的项目一般都具有规模大、资金需求量大、工程量大、技术水平要求高、工程周期长、特许经营期限长等特点。这些特点决定了项目工程建设的难度，单靠政府以及项目所属机构的实力，往往难以胜任，而利用BOT项目模式可以有效解决这些问题

    1  BOT项目特点及其审计监督的意义

    高校设施建设引入BOT项目，主要是指校方拥有使用权的土地上由他方投资建设，工程项目产权归学校所有，投资方在一定的合作期限内拥有该项目所产生的部分收益作为投资回报的工程项目。这种方式改变了高校设施由政府、银行贷款、自筹及捐款的模式，形成高校投资的多元化格局，弥补了国家投资不足，解决了学校建设资金短缺的难题，极大促进了高校基础设施建设社会化改革。

    高校BOT项目缺乏管理经验，目前为止，我国对BOT融资方式的运用尚未从法律、制度上做出明确的规定，社会上专门对BOT项目进行专门研究、运作的职业机构也很少。所以对BOT项目实施审计监督非常有必要，通过开展切实有效地审计，可有效地保证建设工程质量，充分发挥建设资金投资效益，对提高高校建设的经济性、效率性和效果性有重要的意义。本文重点探讨高校BOT项目前期工作及项目实施阶段的审计监督问题

    2  BOT项目的审计监督探讨

    高校BOT实施阶段的任何时间，高校都不能放弃监督和检查的权利。因为项目最终要由高校接管并在相当长的时间内继续运营，所以必须对BOT项目实施审计监督，确保项目从设计、建设到运营和维护都完全按照高校和中标人在合同中规定的要求进行。审计监督应贯穿于整个BOT项目实施的各个阶段中（如图i所示），可分为三个环节对高校BOT项目进行审计监督。

    2.1高校BOT项目的审计监督内容

    2.1.1前期审计，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性

    前期审计，对高校BOT投资项目的前期调查研究进行核实，检查项目可行性研究的充分性和完整性，分析BOT项目的风险，监督和维护决策前研究论证的准确性、科学性，防止“拍脑袋决策”现象的产生。对中标方与贷款人、建筑承包商和保险公司等三方合同的主体资格、条款、履约能力进行审计监督，及时、有效地防范合同风险；监督项目公司依法及时、足额投保。 

    2.1.2中期审计，提高执行中监督建设运营的有效性

    中期审计，审计目标在于及时查错纠弊，进一步完善项目管理、财务管理、风险控制的内部控制制度。检查BOT投资项目设计规模、设计标准是否符合批准的标准；初步设计方案和概算是否符合报经批准的可行性研究报告及估算；概算及修正概算的编制依据是否有效、内容是否完整、数据是否准确；初步设计、施工图设计深度是否符合规定，有无因设计深度不足而造成投资失控的风险；设计变更的内容是否合规，是否符合合同约定的功能标准，手续是否齐全；是否按时提交本项目建设计划，是否按建设计划完成进度、资金投入。工程、材料设备是否符合合同约定要求，竣工资料、备案资料是否齐全有效，完工日期的确定是否合理；是否虚列、虚报投资额，工程价款结算、往来账款是否真实、合法、准确。监督概预算执行、工程造价控制、财务收支核算等各方面执行情况，促进项目建设的规范实施。

    2.1.3后期审计，保障投资回购的效益性

    后期审计，准确核定建设项目的工程造价和财务决算，锁定投资回购成本，检查项目运营管理水平，保障投资回购的效益性，并经校方确认的资产移交目录按时、全部移交，为高校国有资产的保值增值目标实现提供保障。

    2.2高校BOT项目审计监督原则

    2.2.1审计目标适应 BOT项目特征，维护高校BOT项目的安全性和效率性

    审计监督BOT合同履约情况及项目运营情况。BOT项目的投资应把握前期费用，建设费用，运营费用等三方面投资，根据建设、运营、移交节点的重要性原则，对其行使监督、检查，一方面可以防止高校利益受到损害，另一方面可以检验项目决策的科学性，增加必要的实践经验。建设节点的审计目标应是监督投资的真实性，运营节点的审计目标应是检查运营的效率性，移交节点的审计目标应是资产核算的完整性，紧紧围绕BOT项目的安全性和效率性的核心目标，突出审计监督的作用。

    2.2.2以效益审计为本，推进高校BOT融资模式的良性发展

    审计部门应以效益审计为本，围绕风险和效益作出客观公正地分析与评价，为高校基础设施投资的公共效益起到更好的保障作用，推进高校BOT融资模式的良性发展。BOT项目效益审计的核心包括：一是投资的经济性，BOT项目投资成本应小于高校直接融资投资建设的成本；二是投资的效率性，BOT项目的全寿命成本费用率、管理费用率、运营费用率等效率性评价指标应小于高校直接成立管理机构进行建设和运营管理的成本；三是效果性，BOT项目的建设管理和运营管理的水平应高于高校管理部门自身的水准。效益审计的评价指标应建立在全面、详实、科学的技术经济指标体系的基础上，通过内部收益率、静态和动态投资回收期、净现值率、影子价格、不确定性分析等等一系列科学的财务管理、技术经济等指标予以客观评价，作到静态和动态相结合，定量和定性相结合，宏观和微观相结合，全寿命和阶段性相结合，价值量和实物量相结合。

    3  结论和建议

    毋庸置疑，运用BOT模式建设高校基础设施具有减轻高校的财政投资压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念的优势，但它还需要逐步地完善和改进，因此高校、项目承包商在高校基础设施BOT模式中，应当按照高校基础设施项目本身的特征切实进行有效的项目风险管理与审计监督。

    BOT投资模式并非是一个完美无缺的投融资方式，我们在充分肯定其优越性的同时，应当重视其发展中存在的各种问题，审计监督作为现阶段独立的监督者，积极参与高校BOT项目动作，确保投资方合法、合理的利益回报，为高校赢得社会效益，起到公平公正监督作用，达到双赢的目标，需要高校和社会各界的共同研究和创新实践。

    (作者单位：上海交通大学审计处)