中小学校长经济责任审计存在的问题与对策

○陈锟锟 吴光峰

开展中小学校长经济责任审计，既是教育事业发展的需要，又是教育系统内部审计工作的一个基本要求和工作重难点。但是，当前这一审计工作存在诸多问题，影响了审计质量，亟待审计人员解放思想，多措并举，努力实现审计方法突破创新，提升审计质量。

一、问题分析

（一）离任审计项目过多导致审计效益偏低

学校校长人事变动与其他单位内管干部人事变动相比具有批量性和集中性的特点。考虑到学校工作的平稳过渡与正常交接，一般学校的领导干部人事变动主要集中在暑期。以瑞安市为例：从2010年至2012年3年间瑞安市教育系统离任校长达92人，仅2012年暑期，校长调任、转任就达30人之多，审计金额达3.6亿元。根据人事部门离任必审的要求，内审部门想在短期内完成审计任务，就会出现内部审计力量不足的问题，使内部审计人员难以正确处理风险、成本和效率之间的矛盾；加之经济责任审计涉及的时间跨度较大，部分学校经济活动复杂，内审机构为了赶进度，很多时候审计过程流于形式、走过场，不能真正揭示存在的问题。况且等到离任审计再发现问题，可能有些错误已经形成，损失也无法挽回。从效果上看，离任审计时，有些学校领导已经离退休或者已经履行新的职责，有的甚至已经成为教育行政部门的领导，即使问题查出来了，最后很多是不了了之。这在一定程度上加大了内部经济责任审计的风险，降低了审计质量。

（二）审计实施过程不科学，责任界定不清晰

在审计准备阶段和审计实施阶段，仍存在审前调查不重视、审计方案制定不合理、审计方法单一、“以账论账”、执行效果不高；在审计结束阶段存在经济责任划分不明了等问题。内审机构在审计过程中虽然发现不少问题，也列举在审计报告之中，但不对存在的问题进行责任划分，使内部审计人员难以对校长经济责任的履行情况作出正确的评价，影响了经济责任审计评价的准确性。比如在对学校校长实施离任经济责任审计时，查出该学校存在重大违规收费问题，收费的决议是在前任校长任期内下达的，收费的行为却是发生在现任校长任期内，审计人员就必须对现任校长与前任校长的经济责任进行合理区分。

（三）校长经济责任审计评价缺乏标准和依据

校长经济责任审计的最终结果是对被审对象进行审计评价，供单位选拔用人参考。因而，对校长的审计要做到客观、全面、准确，不仅对校长任期内学校财政资金使用情况作出评价，还需考虑校长在任期内筹措办学经费、改善办学条件、提升办学水平以及在教学管理创新等方面作出的贡献。然而，当前对学校校长经济责任审计评价的现状却是：具体评价的内容没有细化，没有评价的量化指标，也没有评价的综合指标，更没有评价的具体框架，审计评价缺少充足的依据，往往就事论事，泛泛而论，削弱了审计的作用。多数情况下审计人员仅根据自身素质，结合实际情况进行评价，这样作出的评价主观性太强，违背了谨慎性原则，评价变成了鉴定，增加了审计风险。

（四）内部审计实施过程存在局限性

必须承认的是，在对权力运行的制约和监督上，内部审计存在一定的局限，主要是独立性不强、权威性不高，这是客观存在的现实，我们不应当回避。在对学校校长开展审计工作，没有国家审计那样“超脱”，不能够 “一审走之”，要“长期抗战”，由于同在一个系统中难免会受到内部经济利益和人事关系等方面的制约。这就使得内审人员不能不有所顾虑，一方面怕“树敌”，另一方面又怕“犯上”，有时会处于多难选择，不得不慎之又慎，这些因素增加了反映事实真相、作出客观公正评价和纠正处理的难度。在受到多方掣肘的情况下，内审人员如果对审计工作没有高度的责任心和坚定的原则性，很难有所作为。如果校长廉洁正派，作风民主，诚心支持，那内部审计就好开展工作，但若遇到表面重视内心轻视，口头上支持行动上反对，甚至设置障碍、逃避监督、违法乱纪的校长，内部审计的处境就很尴尬。

二、应对策略

（一）合理制定审计方案，有效促进审计实施过程科学化

笔者认为制定合理的审计方案，是有效促进审计实施过程科学化的关键所在。只有明确了审计方案内容，校长经济责任审计才能真正做到有的放矢。根据教育系统内管干部经济责任审计的特点，结合审计工作实践，笔者认为要想客观公正地评价中小学校长任期经济责任履行情况，至少包括以下审计内容：1.校长遵纪守法及廉政建设情况。一方面通过财务收支审计，审查是否存在私设“小金库”，是否存在长期无偿占用、甚至侵吞公共财产，各项支出是否符合规定的开支范围和标准，是否做到专款专用，大宗物品采购是否合法，支出审批手续是否到位等问题。另一方面通过座谈或群众举报方式，对发现的问题和举报的线索在法定手段内开展内查外调，作出结论或说明，落实被审对象应承担的责任。2.审查预算执行情况。重点审查各项支出是否按预算进行，有无发生无预算或超预算的开支项目，是否存在人员经费挤占公用经费现象。3.内部控制管理情况。审查学校制定的各项管理制度执行的有效性，必要时进行控制测试，重点关注是否存在学校领导层凌驾于内部控制之上等不诚信行为。

以上审计内容在实施过程中要针对不同的被审计对象确定不同的内容和重点，切忌千人一面，流于形式。

（二）多措并举，实现审计方法新突破

为了进一步深化经济责任审计工作，审计人员须解放思想，多措并举，努力实现审计方法突破创新。

1.账面审计与账外调查相结合。内审人员在对学校提供的会计资料进行全面审计的基础上，还要广泛开展账外调查。实践中笔者发现学校私设“小金库”、违规收费、坐收坐支等重大的违规违纪行为发生的线索或相关资料都隐匿在学校下设附属机构，因此内审人员应重点关注学校工会账、食堂账、后勤服务部账、基建账以及相关账外资料的审计。例如在对瑞安市TX中学校长唐XX进行任期经济责任审计，笔者在翻阅学校校委会会议纪要时，无意发现纪要中有“周末补习民意调查”、“家长会商量补习津贴发放”等记录，这些文字触动了审计人员的敏感神经，从而推断该校存在重大违规收费问题，于是审计组决定采取“逐个击破，层层推进”的策略，最终查实该校高一至高三段从2010年至2012年以家长委员会的名义向学生违规收取周末补习费累计达200多万元，该校校长及相关责任人受到了组织的严厉处罚。

2.期内审计与延伸审计相结合。适当的延伸审计便于审计人员及时了解被审单位的经济发展历程，把任期内审计的责任评价放在动态的发展过程中来考察。通过纵向比较，客观地反映被审对象经济责任的全貌，以确定是否存在历史遗留问题，从而使审计人员能够准确地对被审对象作出审计评价。

3.引进社会审计力量，缓解内审压力。由于教育系统点多面广，每年就校长离任审计项目已达50-60个，再加上上年度遗留的项目，即便所有的内审人员全身心投入也无法在人事部门规定的时间内完成审计任务，出现了内部审计力量不足问题，为了有效缓解这问题，提高校长离任经济责任审计质量，可采取引进优质社会审计力量的方式，将离任审计项目委托给声誉好、质量高的会计师事务所，使内审人员有足够的精力投入到效益性更高的审计项目中去。

（三）明确经济责任界定，构建评价体系

要想对校长经济责任履行情况作出较全面、客观的审计评价，关键点在于选择适当的评价指标，构建合理的评价体系。笔者认为在经济责任审计评价中，审计人员所使用的评价指标能否客观反映被审计领导干部履行经济责任的过程和效果，是否与其经济责任履行的客观事实相符，将直接关系到审计评价结果的客观性、公正性和公信性，也将关系到审计工作的效率和质量。为此，在选择经济责任审计评价指标时必须根据客观依据和法规准绳，充分考虑校长任期的实际情况，并为社会公众、上级部门和被审计对象所公认。一方面内审部门要积极会同单位人事部门对被审对象的民主管理、群众威信等指标进行测评；另一方面要取得单位纪检监察部门的配合，及时了解被审对象任期内有无违纪违法、群众举报、查出结果等事项，全面、准确地评价校长任期内的德能勤绩。

（四）强化审计整改，提升审计成果运用

强化校长经济责任审计整改，提升审计成果运用要做到以下几点：一是对审计报告中披露的问题以信函的方式对被审对象及所在单位发出整改意见书，并要求被审单位在期限内将整改措施以书面形式报内审部门，确保审计结果有反馈、有整改，坚决杜绝前审后犯、屡审屡犯的现象发生。二是注重从学校内部体制、机制层面提出解决问题的意见和建议，将审计结果与领导决策相结合，发挥建设性作用。三是揭露和查处学校校长的违法违纪行为，加大处理、处罚力度，发挥经济责任审计的威慑作用。四是建立或落实单位内部的“联席会议制度”，公告经济责任审计结果，加强舆论监督。

（作者单位：瑞安市教育局）