略论现代大学制度与内部审计 燕廷淼 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”目前，随着《高等学校章程制定暂行办法》出台及章程试点的展开[1]，我国大学建设现代大学制度的序幕已经拉开。内部审计作为自我约束的天然“免疫系统”，应是大学未来健康运行与发展的内生性需求。在建设现代大学制度的起步期，阐明现代大学制度与内部审计关系，以作构建现代大学制度的借鉴之资。 一、现代大学制度及其内容 （一）现代大学制度 我国高等教育发展研究专家、博士生导师邬大光提出：大学制度一般可以从宏观和微观两个层面进行界定。宏观的大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统，包括大学的管理体系、投资体系和办学体制等；微观的大学制度是指一所大学内部的组织结构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等[2]。目前，就学界共识而言，现代大学制度，就是指与社会发展和高等教育发展需要相适应的大学外部关系、内部组织结构及大学成员行为规范的体系。 （二）现代大学制度的内容 有学者认为，“现代大学制度的核心是：国家宏观调控、大学依法自主办学、校内科学民主管理。现代大学制度涉及规范和理顺大学与政府、大学与社会的关系，涉及大学内部治理结构的完善和改革。设计中的制度构架包括宏观层面（学校与外部的关系）和微观层面（学校内部之间的关系）。前者包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学，后者包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。”[3]张应强教授（2008年）更是明确提出，“现代大学制度建设的主要内容表现为相互联系的两个方面：一是通过制度创新和体制创新，理顺政府与大学、大学与大学、大学与社会的关系，使大学成为面向社会依法办学的独立法人实体。二是在大学组织内部，要以学术追求和学术发展为核心构建内部管理体制框架和制度，处理好学术管理与行政管理、学术权力与行政权力的关系。[4]” 因此说，现代大学制度作为制度规范或规范体系，其内容主要有两大方面，大学外部制度规范、大学内部制度规范。其中，大学外部制度就是指大学与政府组织、社会组织以及同业间的关系规则与机制。大学内部制度简单说就是指大学自身的管理制度，主要包括：机构设置制度、管理制度和工作制度。也有学者将大学内部制度分为静态制度和动态制度两方面，前者指大学的管理体制，包括大学内部的组织设置、隶属关系和权限划分；后者指大学的管理运行机制，是体制所确定的内部各构成要素之间的相互作用、联系和调节方式。 二、内部审计及其职能拓展 （一）内部审计 伴随着内部审计实践的不断丰富以及理论研究的发展，内部审计定义不断变化。 从国内看，2003年审计署第四次修订的《关于内部审计工作的规定》规定：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。” 从国外看，2004年IIA在新修订的《内部审计实务标准》中提出：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。” （二）内部审计职能及其拓展 从上述内部审计定义即可看到，伴随着定义的变化，内部审计的职能也在变化。 从国内看，新中国的内部审计脱胎于国家审计，以至于人们对内部审计的职能长期定格于监督而不变。分析审计署对内部审计的新定义，内部审计的职能明显地由原来的单一职能扩展为评价职能和监督职能。 从国外看，IIA对内部审计的定义也是在不断演变之中，从上述定义分析，该定义强调了内部审计的确认职能、咨询职能和增值职能。 总之，内部审计职能是变化的，而且呈多职能化趋向。这是因应经济管理实践的需要而产生的变化，也充分表明了内部审计的内生性服务职能的特征。目前，有学者将内部审计的职能归结为监督、评价和咨询三大职能。内部审计监督是内部审计机构指依据现有的法规章制度对本组织的经济和业务活动进行审查、约控。内部审计评价就是指内部审计机构按照确定的审计目标对被审计单位财政收支、财务收支真实、合法、效益进行分析判断，并发表审计意见的行为。内部审计咨询是指内部审计机构依据本身的信息所实施的建议服务，旨在改进组织治理、风险管理等。 三、现代大学制度与内部审计 （一）大学外部制度与内部审计 1、大学外部制度需要内部审计支持 首先，大学与外部的经济关系是大学外部制度的重要内容。其一，由于大学所提供的教育科研服务，具有准公共产品的性质，依据公共产品理论，其一部分服务成本应由政府组织投入或视同政府组织投入分担。统观世界各国，对于大学尤其是公立大学，其经费绝大部分的确来自政府组织。即便西方国家也是如此。在美国，联邦政府、州政府和地方政府都十分重视对高等教育的投资，政府的资助是大学经费的主要来源，尤其是公立大学经费的主要来源。在我国，政府公共财政预算教育事业费每年都在数千亿元。随着国家对教育投入的增加，2008年至2010年，全国普通高等学校生均预算内事业费支出分别为7577.71元、8542.30元和9589.73，环比增幅均在12.00％以上。[5]应当说，政府之于大学，是“所有者”的身份。其二，大学还有部分经费来自社会公益捐助。国外大学经费渠道多元化是不争的事实。以美国为例，据加利福尼亚大学洛杉矶分校近10年统计，共获捐款26亿美元，其中捐款在100万元以上的有274人，占捐款人数的2%，捐款额占捐款总额的63%[6]。在我国，《中华人民共和国高等教育法》“第六十条 国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”可以相信，随着我国经济发展水平的不断提高和慈善事业不断壮大，大学来自社会的捐款规模将会不断扩大。应当说，实施捐助的社会组织或个人就是“委托人”。 高等教育的发展实践证明，在现代大学制度建立过程中，大学与外部的经济关系，不可能游离于制度之外，恰是大学外部制度规范的重要内容。 其次，经济基础决定上层建筑的基本规律告诉我们：大学外部制度的建设，必然体现或受影响于政府与社会捐款组织或个人（以下称“出资者”）的意志。单从资金使用方面讲，出资者就会予以必要的关心，而出资者显然不可能亲躬日常业务操作。由委托代理理论知道，这种状况极大可能地出现代理人与委托人信息不对称的状况，而这种状况的发展或持续，势必影响大学的健康运行与发展。鉴于此，大学外部制度，也需要有加强大学内部控制、强化内部监督的制度作为必要的补充，内部审计首当其任。 2、应当重视的前车之鉴 从国外看，本世纪初的美国，安然公司、世通公司等国际级的大公司接连崩塌，震惊世界经济领域。以至于美国在 2002年7月30日颁布了《萨班斯－奥克斯利法案》（简称“SOX法案”），也称“公众公司会计改革和投资者保护法案”。这标志着世界上最发达资本市场的监管者已经将内部控制体系的建立、维护、评价和报告看作是经营者的重要责任。该法案的重要内容之一就是强化内部控制、内部审计和审计委员会职能。 从国内看，银广厦公司、蓝田公司、红光实业公司等等这些曾经“昌盛”一时企业，一个个销声匿迹了。随后，财政部、证监会等主管部门逐渐强化相关监管措施。至2008年6月颁布了《企业内部控制基本规范》。该规范第十五条对内部审计做出了详细的规定与要求。 此外，以社会捐款为例，捐资办学与普通的爱心慈善捐款性质一样。但郭美美事件的爆发给全国的慈善机构和受捐单位一记极具震撼的警示。2011年，该事件爆发后，人们对中国红十字会信任陷入了前所未有的低谷。以至于有报道称， “郭美美事件”之后，深圳市红十字会收到的社会捐款几乎为“0”，除原先早有合作的一些定向捐款外，一个多月来唯一一笔捐款就100元。许多地方的社会捐款显示为“0”。据说在此影响下，国际红十字会也进入了倒闭的边缘[7]。 因此，大学外部制度作为处理大学与外部关系的基本规范，需要内部审计等相关监督与控制制度作为必要的补充与支持。建设现代大学制度，应谨记：前车覆，后车戒。 （二）大学内部制度与内部审计 1、大学内部治理结构需要内部审计作支撑 首先，大学内部制度的核心体现就是大学内部治理结构，而大学内部治理结构又是大学内部制度得以实施的基础。“治理结构是组织的基本骨骼和经络，对于组织的发展意义重大。” [8]程北南教授（2009年）认为，大学内部维系各权力主体之间协作制衡关系、并提供相应激励和约束机制的权力规则和组织构架就是大学的内部治理结构。由此可见，大学治理结构作为大学制度的重要组成部分，也是大学制度得以形成与完善的保障[9]。 其次，大学内部治理结构因大学的内部治理需要而产生。大学内部治理的目的就是要营造出有效激励与有效约束的内部环境，同时从业务活动和经济活动方面，确保行政权力与学术权力在章程规定的范围内运行，以有利于实现大学的依法办学、自主管理、教授治学、专家治校和民主监督。统观大学治理过程，要实现建设现代大学制度的目标，就需要公正地监督、客观地评价、适时地咨询。根据专业属性分析，堪当此任者，非内部审计莫属。 再次，在大学内部治理结构中，必定有决策权、执行权与监督权的相互制衡，而在这制衡机制中，随着大学内部审计体系的日益健全，内部审计的支撑作用将愈加显现。 2、内部审计本身就是大学内部制度的重要内容 一个组织规模小、层次少，管理者在合理的管理幅度内可以对各个事项和过程直接加以控制。但随着组织的发展、规模的扩大，管理者只能实行间接控制。内部控制便因此而产生。随着组织管理要求的进一步提高，无论是内部控制的方法、手段还是内部控制的内容都在同步丰富。王光远在《现代内部审计十大理念》一文中指出：“组织内部受托责任的产生，导致内部控制产生，而内部审计作为保证受托责任履行的一种控制机制，首先需要保证和评价的就是内部控制的有效性。”就我国公立大学而言，无论是宏观上学校与外部之间，还是微观上学校内部各层次之间，委（受）托关系广泛存在。尽管大学不同于政府，也不同于企业，但其管理过程中，孕育着同样内部控制与内部审计的需求。 大学的管理实践表明，作为管理活动的重要内容，大学的内部控制与内部审计活动不可能游离于内部管理制度之外。事实上，尽管在内部审计的职能发挥以及工作效果方面还有许多不足，但我国大学的内部审计工作已经走上了制度化轨道，这是不争的现实。内部审计制度已成为大学内部制度的重要组成部分。 总之，现代大学制度的运行离不开内部审计，内部审计本身就是现代大学制度重要内容的一部分。在建设现代大学制度过程中，应吸取企业的教训，不能忽视内部审计的存在。 （作者单位：河南工程学院审计处） |
