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高校内部科研经费审计现状、困境和解决思路研究 郑勇 高校科研经费审计是指审计部门依照有关科研经费管理规定对高校承担的科研项目经费管理、使用等情况进行的检查和评价行为。从审计主体的不同可分为外部审计和内部审计。外部审计是指国家审计机关或项目委托单位组织实施的审计，内部审计是指高校内设的审计部门组织实施的审计。本文仅讨论高校内部科研经费审计问题。 近些年，随着国家对科学研究工作的愈加重视，不断加大科研经费的投入，一方面使优秀科研成果不断涌现，大大推动了我国科学研究水平，但是也不断暴露出一些问题，特别是经费使用方面的问题，不少科研课题组都存在经费使用不规范等现象，甚至有一些科研人员因采取各种方式贪污科研经费而锒铛入狱。因此，对科研经费进行科学有效的财务监管，确保科研经费安全、合理、高效使用，防范各类支付风险已经成为高校面临的一个刻不容缓的课题。在各种监管手段中，内部审计是加强科研经费监管，促进经费规范使用的重要手段。然而，一些客观上的困境却使高校审计部门缺乏动力或者没有相应能力来加强相关科研经费的审计工作。本文试对这些困境进行分析，以期对高校加强科研经费审计工作有所帮助。 一、高校科研经费审计现状 （一）高校科研经费审计类型： 1、仅存在外部审计 这类型高校是除委托部门有要求并委派审计外，内设审计部门不主动进行审计，学校只是作为被审计单位被动的接受有关单位的审计。如高校按规定接受审计署、地方审计机关对高校某重大科研究项目进行的专项审计或者配合项目委托单位直接委派的审计。这一类型高校基本上没有开展真正意义的内部科研经费审计，占高校有一定比例。 2、高校委托会计师事务所审计 这类高校除接受外部审计外，也委托会计师事务所对项目经费使用情况进行审计，主要审计对象是对委托单位要求结题时必须同时附财务审计报告的课题。审计由高校自行或在委托单位指定范围内选择一家会计师事务所对项目经费使用情况进行审计，事务所审计报告作为结题必备材料之一交委托单位。如科技部“863”、“973”等重大研究课题结题审计，即是采取这一方式。凡是存在此类课题的高校均采取这类模式。除此类外，内部审计部门不主动审计。 此类模式根据不同委托部门又有两种方式，一是由学校职能部门（审计部门、科研管理部门或财务部门）统一对外委托并管理审计行为，二是由课题组自行联系并负责相关事项，学校职能部门不干涉课题组的行为。 3、内设审计部门实施审计 除上述审计方式外，也有一些高校内部审计部门主动对一些科研项目进行审计。也有三种情形，一是直接对课题经费使用进行专项审计；二是其他审计项目中包含对相关科研经费使用的审计，如在领导干部经济责任审计中包含对该单位科研经费使用情况的检查内容；三是对一些重大项目在外审之前进行校内的预审，以使可能存在的问题在外审之前能得以纠正。因为内设机构最熟悉高校财务状况，实施审计最为便捷，这种方式本应成为高校科研经费审计的主要形式，但目前高校内设审计部门实施科研经费审计并不普遍。 4、内设审计部门审签 除上述审计行为外，高校内部审计还需对一些科研项目进行审签，即对财务部门出具的决算进行较简单的审核后加盖审计部门图章。主要是针对一些自然科学基金、社会科学基金类项目，这些项目明确要求结题时审计部门应在结题财务资料上加盖图章。 （二）当前高校内部科研经费审计的特点 从上述高校科研经费审计现状可以看出，内部科研经费审计具有下列特点： 1、开展审计工作被动性 目前高校科研经费审计工作主要还是被动接受外部审计或者根据外部要求委托相关会计师事务所开展，主动开展审计工作并将审计结果作为对科研经费使用监管重要依据的高校还是相对较少。所谓审计主要是被动的接受外来的监督而已，开展审计工作具有被动性的特点。 2、审计对象个别性 开展的审计工作不是针对全部科研项目经费使用情况，审计对象通常是结题时需附随审计报告的重大课题项目，审计覆盖面较窄。许多课题可能从立项到结题都不需经过审计关，课题负责人不知审计为何物。 3、实施审计形式化 多数课题委托单位为了确保拨付资金能够有效用于委托课题项目，掌握项目的用款委实际情况，相对比较重视审计工作，审计报告成为结题必备资料。而对高校来讲审计重要目的则为了使课题能够顺利通过结题验收，因此与自己主动开展的建设工程审计、经济责任审计等类型审计工作相比，相对而言对存在走形式情况。 （三）内部审计在科研经费管理中作用发挥状况 审计是管理的手段而不是目的，高校通过设置并实施内部审计行为对科研经费管理和使用情况进行审计，归根到底是为借助这一手段规范科研经费管理和使用行为，确保科研经费使用的安全、合理、高效。但是内部科研经费审计现状可以看出，高校内部审计被动、个别、形式性地在进行科研经费审计，而非主动、全面的开展工作，因此并未能充分发挥其作为高校自身预防、揭示和查处问题的免疫系统功能。 二、加强内部审计工作所面临的困境 笔者认为，高校审计部门主观上是力图将科研经费审计工作做得更好，促进科研经费有序、安全、高效的运行，然而一些客观上的困难处境使其缺乏动力或者没有相应能力来实现，主要有以下三方面因素，试分析如下： （一）审计动力困境 1、高校“去行政化”下的内部审计 高校“去行政化”是我国高校管理制度改革中的热门话题。去行政化”就是要改变高校“行政化”的问题。教育部于《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，明确提出“推行政校分开、管办分离”，“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”等要求。这表明高校“去行政化”不仅已经逐渐成为各方共识，也成为国家今后教育体制改革努力的方向。 然而“去行政化”的背景，却成为高校进一步加强科研经费内部审计工作面临的困境之一。因为，科研经费内部审计作为高校内部审计的重要内容，由高校内部行政部门之一的审计部门负责，审计对象是高校的教授们，审计方式也采取的是检查等行政管理方式，自然被划入行政化的范畴。在这一背景下，内部审计工作属于被“去”的对象而非被加强的对象。加强内部审计成为强化行政化的举措，是与“去行政化”的潮流相背离。这使许多内部审计部门领导即使有加强内部审计的想法也只好深藏心中不敢表露于外。 2、管理与服务职能定位冲突 近年来，许多高校将内部管理部门的定位由管理向服务转变，内部审计部门的职能定位由内部监督向服务转变，内部审计所强调的重点是对科研人员的服务而非是对科研经费的监管。这一职能定位的转变将对审计部门加强科研经费的监管产生一定影响。 由于科研人员在争取科研经费的过程中起了主要作用，实际使用也由科研人员负责，导致不少科研人员都认为科研经费是自己的钱，以被服务者的心态自居，认为管理部门的职责不是监管自己而是应当为自己用钱做好服务工作。因此，如审计部门加强对科研经费内部审计，揭示出经费用使用中的问题并进行处理，势必会触动一些科研人员的利益。使这些科研人员则易产生审计服务不好影响科研的抱怨，学校则往往为了安抚科研人员批评审计部门服务意识不够，作风存在问题。 在这种背景下，如果强调加强科研经费内部审计或服务与监管相统一，往往会受到学校方面的冷遇。 3、审计结果难以有效发挥作用 获取经费以支持学校科研事业的发展，是每个高校的重要工作，多数高校都将争取科研经费作为学校重要业绩来抓，科研人员尤其是大牌教授在学校具有较高地位。因为科研经费的获取数字是衡量高校业绩的主要标准，所以高校在科研工作中普遍存在重申请轻管理的现象。 审计作为管理手段更重要的是对已经申请到的经费使用的监管，而这一点往往不为学校所重视，导致审计结果也往往不被学校所重视。审计查出的问题不能有效整改，审计结果难以有效发挥其应有作用，从而在一定程度上影响到审计人员审计的工作热情。 （二）审计能力困境 1、人手不足影响审计能力发挥 随着审计风暴的出现，社会各界对审计工作的注意力不断提高，高校审计工作也得到一定程度的重视。同时由于国家对教育事业投入增加，为贯彻“财政资金运用到哪里，审计就跟到哪里”，高校审计事项广度和深度都大幅度增加。当前，高校审计已经从传统的单一财务收支审计发展到建设工程审计、经济责任审计、绩效审计等审计齐头并进的状况。然而多数高校审计人员并没有能够随业务量的增加同比例增加，审计部门普遍存在人手不足，审计人员尤其是精通业务的审计人员不足的现象。 与此同时，高校很难及时补充适合的高校审计的工作人员，因为无论是高校审计专业还是如职称考试的会计师、审计师以及注册会计师考试均是以企业会计或审计为培养目标，高校课程，考试内容都针对企业设置，直接针对高校等事业单位的审计课程、考试内容严重匮乏。因此，新进入高校审计部门的人员很难马上适应工作要求，为加强科研经费审计，高校只能从现有人员中挖掘潜力增加工作量，缺乏必要的专业人员储备是高校科研经费审计难以大规模开展的重要因素。它使高校审计部门即使试图加强科研经费的内部审计工作，也常常处于心有余而力不足的状态。 2、科研经费情况复杂对审计提出挑战 相对建设工程、经济责任等其他审计项目来说，科研经费审计情况更加复杂，对审计提出挑战。首先，科研项目普遍存在预算编制流于形式问题，导致实际执行与预算脱节较为严重，而预算实为支出管理的核心，预算不能有效约束支出使审计人员面临较差的审计基础；其次我国科研经费的管理体制存在缺陷，导致一些项目组利用同一课题多渠道申请项目经费的情况发生，滋生了科研经费虚假支出的土壤，对审计而言存在相对较大的审计风险；再次，科研项目千差万别并且具有相当专业性，对审计人员来说完全属于未知领域，许多支出难以判断其真实合理性；第四，不少科研项目都需要多单位协作完成，部分经费需拨付协作单位使用，而内部审计手段有限，对外拨经费实际使用情况难以进行检查评价；第五，高校科研经费既有各级政府的纵向经费也有企业、社会组织的横向经费，还有基本科研业务费等等，这些经费管理规则并不尽相同，为审计人员审计工作增加困难；最后，一些科研项目负责人对科研经费审计认识不足，也为审计工作顺利进行带来困难。 三、破解思路 由于上述困境的存在使高校审计部门没有动力或者没有能力进一步加强相关科研经费的内部审计工作，但是为解决科研经费使用中的各种乱象，又要求高校必须找出办法破解内部审计面临的困境，从而使其能够有动力和能力采取措施加强对科研经费的审计监管，促进此类经费使用的安全、高效。 （一）认识方面 俗话说，认识是行动的先导，高校首先应认识到这一问题的重要性，才可能采取相应措施来加强科研经费内部审计工作。 1、正确认识“去行政化”问题 “去行政化”之所以成为制约内部审计部门加强内部审计的困境，原因在于部分高校对这一问题理解过于简单化，未能正确认识大学“去行政化”的涵义。笔者认为，“去行政化”根本上是为反对行政对学术的干涉，让学术按照学术的自身规律运行。因为行政权的特点是服从性、单方面性，而学术则要求相对独立、自由，如果以行政化的方式管理学术问题的确是不合适的，所以说高校去行政化方向是正确的。但是，“去行政化”决非是排斥大学的行政管理，大学的根本目的是培养人才服务社会，而要办好大学必须将教师等各种资源进行组织整合，使他们舒畅的发挥作用达到“物尽所用，人尽其才”的境界，必须有相应的行政管理，只不过这一行政管理是有边界的，就是不应干涉到学术的自身运行规律。 科研经费的内部审计从主体、对象、方式来看都属于行政的范畴，但属于行政范畴不等于“行政化”，是属于应当加强的而非削弱的。因为这一管理并不干涉学术的独立也是必要的，理由如下：首先，内部审计行为没有干涉到学术，它并不干涉科研人员的研究，而是通过对资金运行的监管，揭示其中存在的问题，促进相关资金高效地用于科研活动而非用于其他方面；其次，科研经费的使用尤其是国家级课题的经费是有严格规范的，但是一些科研人员未必很了解这些财务规定，通过内部审计使他们能够了解从而遵守相关制度，从而防范可能的支付风险，防止科研人员因违规而受到相应制裁甚至刑事处罚；最后，应当澄清一个概念，就是科研经费属于学校的财产而非科研人员个人财产，所有权归学校，学校是有权力同时也有管理的责任。 2、正确认识科研经费审计的重要性 科研经费审计在高校科研总体管理中不是可有可无的环节，而是应当重要作用的监管手段，对此应有正确的认识： 一是审计可以发现学校科研管理中存在的体制机制问题。目前高校普遍存在重申报轻管理的现象，之所以存在这样现象，一方面是因为高校间比拼的更多的是立项数和获取的资金支持，因为这些有明确的量化指标更容易比较；另一方面则是因为没能认识到管理的重要性，不清楚科研经费中存在的隐患和问题，而审计则能够把这些问题揭示出来，使学校了解到这些问题的危害，通过对问题的揭示和分析，为学校改进管理提供依据参考。 二是使课题组进一步了解经费使用方面的规定。科研人员在所研究的领域是专家，但在经费的使用和管理方面并不一定是专家，不少科研人员都缺乏此方面的知识培训，往往无意中违反相关规定，通过审计可以使他们知晓哪些事情可以做哪些事情不可为，既规范本课题经费使用行为，也有利于今后申报和新课题立项后经费的规范使用。 三是课题组对审计中发现的问题认真分析原因，在可能的外部检查之前就及时整改相关问题，防止出现因外部检查而发现严重问题使科研人员受到严惩的情况，在一定程度上可以起到保护科研人员作用。 四是通过审计促进学校科研规范项目管理和经费使用规范化，良好的管理机制能够营造科研经费取得和使用的健康氛围，使科研人员能够安心科研创造出更多更好的科研成果项目，长期来看也有利于学校申报和取得更多科研项目，进而增强学校自身发展实力。 （二）措施方面 1、保证机构设置提高审计人员素质 前面谈到，人员问题是制约开展科研经费审计问题的重要因素，审计人员的素质决定了审计工作的广度和深度，因此应从措施上首先解决这一制约因素。根据目前高校的实际情况笔者认为可以从以下几个方面着手：一是为审计部门补充相应人员，保证审计所必需的专业人员。鉴于科研经费尤其是别是国内重点建设高校科研经费收支比重占全校总收支的比重相当大，监管的重要性不断凸现，有条件的审计部门可设立单独的科研经费审计，抽出专门人员负责科研经费审计工作。二是对内部审计人员加强专业培训。应采取各种方式和手段对内部审计人员加强培训，特别是针对科研经费管理知识的培训，使他们在具有丰富的审计经验的同时也能熟练掌握科研经费的各项规定，提高科研经费内部审计能力。三是充分利用社会审计资源，高校内部审计队伍扩大受到各种条件的限制，与实际需求相比总具有滞后性，难以满足实际需要，要善于利用社会审计资源，可以选择较熟悉高校科研经费管理情况的优秀会计师事务所加入科研审计中，但应同时对他们加大培训，使其工作符合内部审计的要求。 2、改进审计实施方式 传统的科研经费审计通常是专项财务收支审计，这种审计方式较单一，对问题的关注面也比较窄。笔者认为，应该改变这一传统作业模式，可以多种形式的开展科研经费审计工作：首先，事后审计向过程监管转变，针对资金量大的重点科研项目，推进全过程跟踪审计，使经费管理使用中的问题能够及时暴露及时纠正，防微杜渐，防止出现结题审计时发现问题却难以整改，造成重大损失的情况发生；其次，可将科研经费审计与相关审计相结合。如可与经济责任审计结合进行，根据财政部、教育部有关规定院系对本单位科研经费有监管责任，因此对院系主任经济责任时应延伸对该院系科研经费管理使用情况进行审计。最后，审计可以以其他形态出现，如对于重大课题可以在正式结题审计前进行预审计，预审计可不出具正式审计报告，主要目的是在正式审计前发现问题进行整改，使问题早发现早解决。 3、提高科研经费财务管理水平 归根到底，审计的目的是为了提高被审计对象的管理水平防范可能存在的风险，被审计对象的管理水平越高审计越轻松，内部管理水平越低下审计风险也越大。对高校科研经费审计来说，如学校科研经费财务管理水平越高，科研经费使用越有序，可能存在的问题就越少，审计风险也越小。如果财务管理状况一团糟，仅加强审计工作对高校加强科研管理还是远远不够的，因此，必须同时加强科研经费财务管理水平。笔者认为，当前科研经费财务管理中存在的突出问题是经费实际执行与预算脱节以及由此带来的诸多问题。因此，高校财务管理应从加强预算管理入手，充分利用计算机手段使财务管理系统与科研项目管理系统相关联，解决科研经费管理与科研项目脱节问题，使财务管理时预算等相关信息清晰可见，便于财务人员在预算的范围内控制资金的使用，课题结题后也能及时进行财务处理，防止结题后长期不结项的情况。 4、重视审计结果的利用 科研经费审计是加强科研经费管理的手段，其最终目的是促进科研经费使用的合法、高效，能否有效实现其目的关键在于如何对待审计结果。如果对审计揭示的问题听之任之，对审计建议束之高阁，则审计的作用近乎为零，甚至还会产生负作用，因为如此一来审计的威慑性将荡然无存。因此，高校必须重视审计的结果，对审计中发现的体制机制问题，由学校方面认真研究改变不顺畅的体制机制；以管理方面问题，相关管理部门应认真整改并督促课题组整改自身的问题；审计中发现的较典型的问题及时通报相关单位、个人，使其他课题组引以为戒。 综上所述，笔者认为，各高校应充分认识科研经费内部审计的必要性、迫切性，破解审计部门面临的动力和能力不足的困境，从而促进内部审计采取具体措施加强相关监管工作，最终促进高校各类科研经费规范和高效的运行。 （作者单位：复旦大学审计处） |
