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强化内部审计机制 完善高校治理结构 ――对高校内部审计在优化高校治理结构中发挥作用的思考 唐华琳 随着我国社会经济的发展，教育管理体制改革的深化，高等学校由过去单纯的事业单位转变为面向社会、面向市场、自主办学的法人实体，办学规模不断扩大、办学经费来源多元化，高校“内部人”控制问题和腐败现象日渐突出，高校治理结构中的不足也逐渐暴露。因此构建具有中国特色的现代大学制度，完善高校治理结构，是现价段促进我国高等教育科学发展的重要任务，也是高等教育改革发展的客观要求。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010―2020年》（以下简称“纲要”）及时的对高校内部治理建设做出了指导，“纲要”明确指出要完善中国特色现代大学制度，完善治理结构，加强章程建设。国务委员刘延东在2010年教育部直属高校工作咨询委员会第20次会议上进一步强调：“要建设中国特色现代大学制度，形成新型的高校内部治理关系。要在坚持和完善党委领导下的校长负责制的基础上，探索高校理事会制度和内部治理结构改革，建立高校自我发展、自我管理、自我激励、自我约束相结合的管理和运行机制。” 随着内部审计的转型，高校内部审计的职能也逐渐由“监督主导型”转变为“服务主导型”，内部审计将更多的参与到学校的战略决策、对学校内部管理和内部控制的评价和构建中。因此，笔者认为高校内部审计必将在完善高校治理结构方面发挥不可忽略的重要作用。 一、内部审计与高校治理结构的内在关系 高校治理结构是指为保证高校目标和理念的实现而设计的一种契约或制度安排，其实质是各利益相关者（国家、社会人士、投资者、管理者、教职工、学生等）参与学校重大事务决策，形成相互制衡关系，其目的是防范管理者的不良行为，保障利益相关者的利益[1]。要实现治理结构这一目的，高校必须着眼于管理与决策的科学化，建立行之有效的治理机制。在这一系统中，内部审计作为管理自我约束机制的重要组成部分，无论是从工作职能、角色定位还是专业优势方面都注定起着防范管理者的不良行为、保障利益相关者利益的重要作用，是高校治理结构中不可缺少的重要环节。 1、内部审计是高校治理分级管理监督的抓手 目前，我国公立高校普遍实行党委领导下的校长负责制。基于受托责任理论，在这种制度下高校党委成为责任委托人,各管理层成为受托责任人。近年来，高校普遍推行校、院两级管理层次，学院将从原来单纯的执行者转变为兼具管理职能的相对独立的实体。在这种管理分权的模式下，责任委托人将高校资源的管理权或经营权委托给受托责任人后,需要对其管理和使用情况进行有效监督[2]。无论是高校校级领导对各级管理层受托人的管理和使用资源情况进行有效监督，还是对各级管理层工作绩效的评价，还是对各级管理层内部控制制度的健全性和有效性进行评审，都要借助于对各部门财务状况、工作流程、内部控制及目标责任完成情况等的检查验证，而这些均是内部审计所涉及的内容。 刘家义审计长曾指出的“内部审计不仅是现实资产的保护者、财务报表的复核者、会计核算的勾稽者，更是强化管理的促进者、提高效能的推动者、价值增值的倡导者”。因此，高校内部审计正从原来单一的财务审计拓展到开展以提高办学效率、效益和效果以及促进高校内部科学管理为目的的内部控制审计、绩效审计、领导干部经济责任审计等审计工作。这就决定了内部审计是现代高校治理下对各管理层进行监督的抓手。通过抓手，可以及时发现问题，有针对性地提出建议和意见，促进学校建立完善内部管理制度，制衡权力，加强管理和控制，尽量减少政策、命令在执行中出现失误，保证学校校级最高领导层和院系、校办产业等被管理层之间工作正常，来保障高校治理结构的有效运转。 2、内部审计是提高教育投资效益维护相关者利益的保证 组织治理始于对组织提供资源（投资、税收、慈善捐赠等）的广泛的受益人群（通常指利益相关者），这些相关主体是需要治理的组织单位直接或间接的受益人[3]。高等学校作为非盈利组织，其各利益相关者也要求高校建立有效治理结构来保证他们的利益。我国公立高校治理的利益相关者主要包括了政府教育主管部门、公众（或纳税人）、捐赠者、债权人（金融机构）、教师、学生及家长等。这些利益相关者虽然关注的焦点各有侧重，但他们均共同关注高校的资源是否安全、完整，这些资源是否最大限度的发挥作用，利益相关者是否能从中获得应有的利益。 监督是内部审计的基本职能。高校内部审计工作，把对教育经费的监督作为中心任务。通过内部审计，可以及时发现、制止、纠正截留、挤占挪用教育经费, 保障利益相关者的利益；通过内部审计，可以从制定规划, 资金筹集,经费管理到具体项目的组织实施进行全方位、全过程的监督,保护高校资源的安全完整,使有限的资金用在刀刃上,进一步提高经济效率和社会效益[4]。 3、内部审计是高校治理中高素质干部队伍建设的保障 随着我国教育事业的不断发展，高等教育投资不断增加，高校经济活动规模日益扩大，高校已不再是净土，尤其是在基建、采购、招生、合作办学、后勤等高校治理的关键部位和重点环节不断出现贪污受贿、挪用公款、私设小金库等腐败现象，高校领导干部的遵纪守法、廉洁治校情况也成为大家关注的焦点。 对财经纪律遵循性、高校治理有效性进行评价是内部审计的重要职能。高校内部审计通过开展财务收支审计、专项资金审计，防止各类违反财经纪律现象的发生；通过开展领导干部经济责任审计、管理审计、绩效审计,加强对领导干部的监督管理，发现学校治理结构的不足，提出规范管理、预防腐败的建议；通过配合纪检、监察部门查办经济案件，查处违法乱纪行为，打击腐败现象。因此，高校内部审计通过开展各项审计工作，即纯洁了干部队伍，又保护了干部，防微杜渐，促进干部廉洁勤政，为促进高校干部队伍建设，培养高素质的干部队伍提供了强有力的保障。 二、内部审计在优化高校治理结构中发挥作用的途径 我国公立高校要克服目前内部治理行政化倾向较严重、内部组织机构职责不清、行政权力与学术权力相互排挤、“内部人”控制等问题，应逐步完善事业单位法人治理结构，形成由决策机构、执行机构、监督机构三部分构成的相互制衡的高校内部治理结构，建设有中国特色的现代大学制度。基于内部审计与高校治理结构紧密的内在关系，笔者认为在优化高校治理结构中，内部审计可以通过转变职能定位、完善内审机构设置、提高内审工作质量、加强理论研究等途径来发挥积极的重要的作用。 1、转变内审职能定位，为优化高校治理结构提供服务 2003年5月1日起实施的《审计署关于内部审计的工作规定》，将内部审计描述为：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。”该《规定》将内部审计主要职能定位为监督、评价。2005年6月李金华审计长在中国内部审计协会第五次会员代表大会上说：“内部审计的定位应该是四个字，就是‘管理+效益’。内部审计也有监督，但监督的着眼点一定要放在促进部门和单位加强管理，加强内部控制和提高经济效益上。”2008年4月刘家义审计长在中国内部审计协会举办的“推进内部审计转型与发展”研讨会上指出：内部审计必须以“强管理、防风险、促发展”为己任，积极探索以“风险为导向、控制为主线、治理为核心、发展为目标”的管理审计和绩效审计。2009年7月中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第4号―高校内部审计》中，将高校内部审计定义为“通过对学校与资源利用有关的业务活动及其内部控制的适当性、合法性和有效性的审查，并进行确认、评价、咨询，旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进学校事业目标的实现。”进一步明确了内部审计职能定位的转变。由此可见，我国的内部审计正朝着从原来的监督、评价职能转变为兼具监督、评价、咨询服务、评估反馈、参与管理等多种职能的方向发展。 职能定位的转变给内部审计为优化高校治理结构提供服务创造了条件。首先，内部审计将着眼于“管理＋效益”，以提供管理咨询服务的形式参与到高校的管理，对学校的发展战略、经济决策、内部控制构建、治理结构完善等提供咨询和建议服务，提高高校的整体管理运作效率。其次，内部审计可以在原有内部控制审计的基础上尝试开展高校治理审计、风险管理审计等审计业务，对高校内部控制、治理环境、治理结构、治理程序等进行审计，通过审计发现学校在内部控制、内部治理方面存在的风险及问题，并对现有内部治理结构运行的绩效进行评价，从而对内部治理的完善提出意见及建议，实现为优化高校治理结构提供服务的目的。 2、完善内审机构设置，带动高校治理结构的优化 内部审计机构是高校治理结构的组成部分，完善内审机构设置即是优化高校治理结构工作的一部分。高校内部审计机构设置的立足点应在于保证内部审计的独立性。保持独立性是内部审计实现有效监督、客观评价的基础。目前，我国高校有的设置独立的内部审计部门，直接向校长负责并报告工作；有的内部审计机构与纪检、监察合署办公，对纪委书记负责并报告工作。在这些内审机构设置模式中，内部审计的独立性都受到不同程度的影响。为适应我国优化高校治理结构的需要,更好地发挥内审工作的作用,笔者认为应创新高校内部审计组织机构模式，提高内部审计在高校治理结构中的层级，最大限度的保证其独立性，从而提高内部审计工作的效果，带动高校治理结构的优化。 内审机构设置的完善应从我国高校现行的管理制度出发，是一个循序渐进的过程。首先，应设立独立的内部审计部门，从机构设置、人员、经费等方面都保持其独立性。与纪检、监察合署办公的机构设置模式是基于对内部审计作用的传统认识所形成的，存在着诸如人员经费受限、纪检色彩严重、审计职能弱化等缺陷[5]。因此，2004年教育部修订的《教育系统内部审计工作规定》第四条明确要求：“教育行政部门和单位应当依照国家法律法规和本规定，实行内部审计制度，设置独立的内部审计机构，配备审计人员，开展内部审计工作”。其次，内审部门直接向党委书记负责。我国公立高校现行的治理制度是党委领导下的校长负责制。如前所述，基于受托责任理论，高校党委是责任委托人,校长成为受托责任人。校长是学校治理的执行人，内部审计的基本职责是对校长及各管理层的治理情况进行监督和评价，如将其置于校长的领导下，就很难保证其独立性，发挥应有的监督和评价职能。因此，内审机构直接向党委书记负责，既适应于目前高校的治理制度，又最大限度的保证了内部审计的独立性。再次，尝试建立审计联席会议（或称“类审计委员会”）。如图1所示，在高校党委下建立审计联席会议，由校党委书记、内部审计、纪检和监察部门的负责人、教职工代表、学生代表等组成,其主要职责是指导学校内部审计的发展方向、制定内审发展规划、批准审计工作计划、审核审计结论、任命内审部门负责人、协调内审工作、监督评价内审工作、对校党委汇报审计工作等。同时这一机构也将成为今后成立的高校董事会领导下的审计委员会的雏形。
3、提高内审工作质量，保障高校治理结构高效运行 高校内部审计要实现职能定位转变、在更高层级参与学校治理、通过审计促进学校完善管理控制、防范风险、创造效益、推动高校治理结构优化等发展目标，就要从加强内审的自身建设出发，积极提高内部审计工作质量。只有内审工作质量得到了保证，才能提出高质量的审计意见和建议，也才能切实的推进高校治理结构的优化，保障高校治理结构的高效运行。 那么要如何提高内审工作质量呢?笔者认为首先要提高内部审计人员自身的素质。内部审计人员是内审工作的执行者，内审人员知识结构的宽与窄、职业道德水平的高与低、专业胜任能力的强与弱都将直接的影响到审计工作质量。其次要构建内审质量控制体系。可以从健全内审工作规章制度、完善内审工作程序、建立内审质量考核测评指标等方面入手，加强对审计工作质量和审计项目质量的监控。再次要改善高校内审环境。良好的环境将有助于内审工作质量的提高。可以通过开展审计法规、职能定位的宣传教育、加强与被审计对象沟通交流等方式，提高学校领导及教职工对审计工作重要性的认识、消除被审计对象对审计的抵触情绪，以改善高校内审环境。 4、加强相关理论研究，推动高校治理结构的优化 长期以来，相对于国际内部审计，我国内部审计的发展处于较落后的位置，而我国高校的内部审计发展就更加滞后了。目前，国际内部审计的发展己进入了一个新的更高层次的阶段，即正实现“两个转变”，一是正由管理保障(管理审计)向风险保障(风险评估)转变;一是由被动查出问题向主动提出解决问题的建议转变。我国高校内部审计目前总的水平尚处在资产保障(即财务收支审计)向管理保障转变的初期[6]。我国内部审计发展的落后一方面与我国社会经济发展的需求有关，另一方面也与我国内部审计理论研究的落后有很大的关系。而内部审计理论的研究一方面有赖于学者的论证和研讨，另一方面更需要内审工作者在审计工作实践的基础上进行总结归纳、提炼创新。 自从高校开展内部审计工作以来，内审人员在高校治理中做了大量的工作，发挥着越来越重要的作用。近年来，高校内审部门积极开展了财务收支审计、预算执行情况审计、领导干部经济责任审计、内部控制审计、基建修缮工程全过程跟踪审计等审计业务。通过开展各种审计业务，高校内审人员对高校内部控制、治理结构中存在的风险及问题有着最客观、最全面的了解和认识。因此，高校内审人员可以充分利用自身的这一优势，积极开展对高校治理结构的理论研究，推动我国高校治理结构的优化。 三、结束语 高校内审对高校管理行为进行监督与评价，保证管理者对其决策、行为和业绩负责；通过对治理的风险进行评估、对内部控制和治理程序进行评价和建议，监测、防范、化解学校工作的管理风险，改进学校的内部控制和治理结构、保护高校资源安全、完整，提高高校的整体管理运作效率。作为高校治理的重要组成部分，高校内审在完善高校治理结构方面发挥着不可忽略的重要作用。 为适应我国优化高校治理结构的需要, 高校内部审计应适时转变职能定位，完善内审机构设置；内审人员要提高自身的素质，加强理论研究，才能保证内审工作质量，推进高校内部审计事业的发展。 （作者单位：福州大学） |
