高校科研经费内部审计研究[1]

金蓓莉

近年来，随着“科教兴国”战略的逐步落实，在科学技术是第一生产力思想的指导下，高校基本职能也由原来的教育为主，快速转变为教育、知识创新、技术创新三者互动式发展。由此高校承担的科研项目及筹措的科研经费均呈现大幅增长趋势，科研经费也已然成为学校重要资金来源之一。然而近年来曝光的科研丑闻中普遍反映出，在科研经费的管理和使用过程中，存在着诸如核算不规范、使用效益不高等问题。因此如何发挥高校内审作用，强化审计监督，确保科研经费管理及使用合法、高效，已经成为各大高校面临的一个刻不容缓的问题。

一、    高校科研经费管理使用现状

（一）、经费体量增长迅速

资料来源：全国科技经费投入统计公报（2008-2012年）

由图可见,2012年，我国共投入研究与试验发展（R&D）经费较2008年增长123.10%。

（二）、科研成果产出缓慢

资料来源：全国科技成果统计年度报告（2008-2012年）

由图可见,2012年全国登记科技成果总数较2008年增长43.79%。

（三）、科研丑闻现象频发

对比上述图表，可以看到：资金的有力支持并不直接等于科研自主创新能力、科研成果的大幅提升。其中的原因是多方面的，有科研本身的周期性，也有成果转化的时间性，当然还有科研经费使用中各种不规范行为的影响等。为此，九三学社在2009年政协会议期间提交了《关于提高科技投入效益的若干建议》的提案，指出“目前我国科技领域存在的一些不良现象正在严重影响国家科技投入的产出效益，如不及时调整，轻则浪费国家财政经费，重则影响创新型国家建设”。2011年中国科学院地质与地球物理研究所研究员段振豪的“桃色新闻”，将科研经费问题带入舆论视野。2013年台湾百余名教授因为与厂商合作虚报科研经费也被卷进了司法机器里。种种事件表明，监督的缺失使得各种漏洞被大肆利用。为此，2013年初，教育部连发三个文件，在部属高校中开展科研经费管理自查自纠工作。

二、    基于内审角度科研经费存在的问题

(一)、内控制度粗放，违法成本过低

1、科研经费管理法律法规过于粗放，有些领域存在空白。总体来说，目前中央的经费管理更多强调的是指导性原则，缺乏细节流程和强制性规定。而地方各级主管部门制定的管理办法由于托管部门不同，在实际应用中往往存在互相不协调的问题。另外，高校的科研管理办法往往多年未更改，在项目申请、审批、使用、结项等方面缺乏可操作性，无法为现在的内部审计提供依据。

2、目前我国高校科研经费管理普遍实行“课题制”。这种模式赋予了课题负责人在支配课题经费时极大的自主权，导致部分课题负责人认为科研经费是自己的，随意支配而无需学校干涉，“科研老板”就是源于课题制在经费管理中的缺陷而形成的。同时，各高校一方面为了鼓励教职工积极性，另一方面为了尽可能多地争取到科研经费总额，对科研经费管理比较宽松，制定的经费管理规定中更多强调课题负责人学术道德层面，而非法律层面，也无具体的处罚措施。于是科研经费违法成本很低近乎为零，长此以往，对我国科研活动的健康发展将有巨大的负面影响。

（二）、预算申报欠科学，经费支出不合理

1、高校科研经费申报一般采取自主申报和指标下达方式。前者在科研经费编制过程中，往往由课题负责人一人凭经验编制，由于缺乏相关财务知识，主观性和随意性较强，缺少完备、明确的支出结构。为了尽可能多地争取到课题经费，通常会夸大科研预算，在项目实施过程中，又随意更改调整预算，造成项目管理与预算管理脱节。后者在预算编制上存在很大盲目性，上级部门下拨的经费指标由学校按该数额申报的这种强制性方式不利于科研经费的资源分配和合理使用，往往在一定程度上造成部分资金紧张与浪费并存现象。

2、通常在预算过虚的同时，课题经费的使用也会相应缺乏计划性。往往出现前紧后松，年底突击购买设备等现象，导致经费整体支出不合理。这既不利于后续经费结题工作，也会影响到今后的课题申报环节。而目前高校对于科研经费结题的审签，往往是事后的工作，并不能及时发现经费使用过程中的问题，进而提出有效的整改意见。

（三）、经费报销不规范，会计信息失真

课题制要求由课题负责人实行财务一支笔的职责，鉴于此，课题负责人有很大的经费自主权。而在2008年山东省审计报告中指出:高校科研经费虚报支出占经费总额四成。以各种明目、挪用科研经费现象屡见不鲜，例如虚列学生名单套取劳务费；将个人家庭生活开支列为科研费用；签虚假协议以协作费名义转移资金等，致使科研经费大量流失。另一方面，结题不结帐、资金沉淀现象也非常普遍。这种情况不仅使结余资金得不到充分利用，也导致了科研固定资产得不到正常清理，使会计账面价值失真，无法真实完整地反映学校实际情况。

（四）、绩效评估体系不健全，缺乏量化指标

1、科研成本核算不规范，难以做到全成本核算。科研成本分为直接成本和间接成本，间接成本包括与科研相关的仪器、设备、实验室使用费、折旧费，水电费，图书使用费等，而在实践中很难将其与教学成本分开，故而高校在具体操作中一般都将间接费用在事业经费中支出，但此举却造成了科研研究成本的低估。

2、资产管理不规范，造成国有资产流失。由于课题组一般各自为政，各课题组购置的固定资产成为专用设备，学校层面难以做到资源合理配置和共享，设备重复购置情况严重，导致宏观上资金整体使用效率不高。结题后固定资产长期滞留在个人手中，未按照年限和实际情况办理折旧和清理，导致固定资产账面价值高估。另外，大部分高校忽视无形资产的管理，甚至有些高校从未将无形资产纳入学校财务管理体系，科研经费形成的无形资产没有入账、后续摊销和清理也未及时进行帐务处理，这样科研成果的归属和所有权界限模糊，一方面容易引发争议，另一方面导致国有资产流失。

3、缺乏标准的绩效评价指标体系，难以科学评价科研经费使用效益。目前科研课题结题流于形式，大多数项目就是提交一份结题报告，发表几篇学术论文，事务所提交一份审计报告作为休止符，后续的成果转化、推广成为科研课题的空白领域，对于项目的经济效益缺乏有效的绩效评价标准，难以定性或定量衡量项目的经济性、效率性、效果性。各高校绩效审计工作尚处于初步阶段，离绩效审计、管理审计目标还有很大差距。

三、    国外科研经费审计的经验借鉴

（一）、美国：

1、审计依据充分

美国开展科研经费审计的主要依据为各类规章制度，包括《宪法》、《美国法典》、《预算执行法》以及各种特殊法案等，涵盖了预算审核、财务收支、结题绩效、成果转化等方方面面，监管制度完备，充分体现了美国的法制健全程度；具体审计时采用科学的审计标准开展作业，如财务审计一般标准、现场作业标准等；利用审计工作过程手册规范化审计工作流程、统一审计口径、提高审计效率。

2、重视事前审计

相对于我国的个人申请，结题上报使用模式，美国的项目模式更加注重预算的审批，也更加注重过程管理。美国有着十分完善的科研经费预算机制，与我国不同的是，预算过程时间跨度大、涉及部门多、完成时间长，编制过程中需要充分收集资料、进行可行性论证，尽可能地细化预算。同时，相应的预算审查非常严格，一经通过，必须严格执行。被审查通过的预算则成为合同执行的根本依据。定期监察科研经费预算执行结果，列举科研经费使用过程中的浪费、低效、舞弊、滥用职权等现象。

3、间接费用纳入成本核算

美国的间接费用包括设施费和管理费，在立项阶段便纳入项目预算。间接费用以直接费用为核算基数，在政府许可的比例内列支，而这一比例通常与学校地位、学科特点有关；间接费用比例一般达到50%以上，其中管理费用占其一半。

4、关注绩效成果，引导产学研一体化。

首先美国的科研项目内审基本上实施有一定覆盖面的侧重于绩效评价的审计。评价一个科研课题的优劣，最终看他是否产生了经济效益和社会效益，一方面这是下一次经费审批的衡量标准之一，另一方面产生的经济效益也是下一次经费的来源之一。

其次，美国有完善的技术转移体系，能很好的界定科研成果的所有权问题，从而避免高校无形资产流失，引导科研产业化，促使科研成果效用最大化。另外，美国有健全的技术转移机构，全国大约有150个技术转移办公室，意味着所有的研究型大学都设立了该类机构，在成果应用、技术转移过程中发挥着关键作用。

（二）、德国

1、重视事中评审

德国使用信息化软件对科研经费的进行核算，内容包括用房成本等间接费用。特别重视项目实施过程中的审计监督，在项目结题时，必须出具研究报告，而该份研究报告由政府组织的独立专家评委会进行评估。如果项目没有按时按质完成，政府机构可以停止下期拨款，甚至可以要求退还经费。同时制定具体操作指南，要求科研单位必须严格按要求执行，监管部门实时监督财务变动状况。

2、发挥社会监督作用

德国依托良好的社会信用体系，建立了诚信为本的科研经费管理模式。科研经费涉及的所有环节，只要是非涉密的信息，都向社会公开。科研管理机构定期编制通用财务报表，披露相关信息，接受社会各界监督。同时加大处罚力度，提高违法成本，科研项目问责机制健全，提高资金使用效率。

（三）、澳大利亚：

1、重视预算执行审计

澳大利亚科研经费审计分为国家、研究理事会和内部审计三个层面。无论哪个层面都注重预算与执行的一致性，严格按预算方案执行，没有进入预算的开支禁止报销；课题经费中严禁与个人消费有关的支出，做到专款专用。

2、以绩效审计为重心

澳大利亚的绩效审计起源于上世纪80年代初，目前绩效审计已经占到全部审计项目的80%，远胜于传统的财务审计。科研绩效审计的目的是评价科研项目是否得到有效执行，若无，可以帮助项目组找出问题，及时改进，保证项目正常运行。其依据为审计署编制的《绩效审计指南》和《审计长法》。

四、    对高校科研经费内部审计的启示

(一)、完善制度体系，强化内控制度审计

完整的的制度体系是确保科研经费规范化使用的必要前提。高校科研管理部门应紧跟国家相关政策，制定符合各自高校特点的科研经费管理办法，如科研立项、经费使用、项目结题、奖惩制度等，规范自身科研经费管理的同时，也为审计工作提供依据。审计部门也需适时推出相应的科研经费审计准则，按照准则规定实施必要的审计程序，并将审计结果予以公示。

由于高校科研经费资金来源广、项目数量大，实际操作中无法对每个科研项目都进行详细审计。因此，最有效的办法是强化内部控制审计。通过审查影响科研经费的各个内控环节，评价各环节是否有缺陷，最终完善相关制度。审计实施中，要特别关注学校制度是否与国家相关规定抵触；内部牵制制度是否健全；是否具有可操作性等等。

（二）、转变审计重点，强化事前预算审计

由于课题制负责人通常不具备编制科学预算的能力，而每个课题又有其研究的特殊性，因此学校审计部门在预算环节应充分发挥专业优势，协助、监督科研人员充分收集资料，进行可行性论证，最终促进科研项目细化预算编制。避免出现部分预算科目比例过高或过低，促进预算支出结构科学化、合理化。

通过前移审计关口，能最大程度的提高资金使用效率，也能更好地帮助科研项目适应国家“重审批”的趋势。后续的事中、事后审计以经费预算为依据，重点关注预算执行情况，各种经费类别有无随意超预算执行，预算调整有无经过适当的审批程序等。此举也可以在一定程度上避免结题不结项、资金沉淀现象发生。

（三）、强化财务收支审计，真实反映会计信息

内部审计人员在充分了解被审计单位及其环境的情况下，采用非统计抽样法，首先识别单个重大项目和及不重要项目，逐步缩小审计范围。对单个重大项目每年实行审计，其余项目采取不定期审查方式，确保在一个合理周期内的全覆盖，分别制定详细审计策略，强化审计监督规范化。

建立全成本核算理念，划清教学和科研经费在人员、设备、用房、水电等相互交叉方面的成本界限，可以参照国外模式，科学设置“直接发生成本”、“直接分摊成本”、“间接成本”及“其他成本”类别，合理计算科研项目成本。

审查科研经费使用情况时，重点审查经费支出真实性、合法性、合理性。是否存在挤占、挪用科研经费；是否存在以虚假发票套现情况，或将个人家庭消费列为科研支出；是否做到专款专用；转拨业务有无规范合同、有效转拨手续等等，最大限度保证拨款方、课题组和学校三方利益。

（四）、推进成果转换，加强国有资产管理

高校应当设置技术转移办公室，主动联系有意向企业，推进科研成果快速应用。审计部门作为成果购买制的第三方，重点审查科研成果分配是否公平、公正、公开，督促科研经费形成的无形资产及时纳入学校统一管理，避免国有资产流失，促进国有资产增值保值。

科研活动设备采购纳入学校统一管理；在项目结束后及时收回，由学校统一调配使用，避免重复购置设备，提高资源的共享性和使用效率。当达到规定清理情况时，及时进行会计处理，真实反映会计信息。

（五）、强化绩效审计，科学评价效益

审计部门应逐步转变审计重点，对科研经费审计由财务收支审计转为绩效审计为主。通过邀请专家、各部门协商等方式尽快建立科学合理的指标评价体系。坚持传统审计方法与现代审计方法相结合，采取定性和定量分析方式，考核投入与产出情况，比对同类项目平均标准，通过技术经济论证、利用专家委员会等方法进行绩效考评，促进科研项目良性发展。

在评估绩效时应综合考虑项目特点进行评价，一部分科研项目应用性很强，能很快转化为实际生产力，对该类项目采取定量为主，定性为辅的方法，确定其经济效益，即对科研成果的应用、需求及出资情况等，得出审计结论；而另一部分科研项目为基础性研究，往往以潜在的形式间接表现出来，为国民经济的长远服务，对该类项目采取定性为主，定量为辅的方法，重点确定其社会效益，即对经济发展和创造就业机会的影响等，得出审计结论。

（六）、推动审计工作信息化，加强审计队伍建设

加强审计信息化建设，引入计算机辅助技术，运用审计软件建立科研项目数据库，依据模型自动处理数据；应用信息化审计，改变原来的账目基础审计方法，运用模型进行系统抽样，最大限度地节约成本，提高审计效率和质量。

现代风险导向对审计人员提出了更高的要求，不仅需要审计理论和实践知识，还要具备管理学知识、掌握信息化处理技能等。因此，大力培养审计人才，提升职业判断能力，提升错报风险的分析能力，需要制定和完善后续教育体系。强化审计职业道德准则和法制意识，使内审人员知识结构多元化，提高人才的综合素质。另外，在审计过程中，建立健全专家聘用机制，评价专家的胜任能力，利用专家工作获取审计证据，降低审计风险。

（七）、建立有效沟通平台，营造良好审计氛围

建立科研管理部门、课题组、财务部门、审计部门沟通的统一平台，积极推进网络化建设，加强各方在预算编制与执行过程中的密切联系。建立健全信息公开制度，通过校园网、公共数据库等方式公开除涉密信息外的科研课题情况，如经费预算、研究进度、实际开支等，发挥全校监督作用，提高科研工作质量。

审计部门应该在校领导支持下，协同科研管理部门、财务部门，加大科研经费审计宣传力度。通过网站宣传、定期开展研讨等方式，使科研人员了解经费管理薄弱点，更正经费认识误区，增强科研人员的风险意识，从而营造良好的审计氛围，杜绝学术腐败。

（作者单位：华东师范大学审计处））