审计视角下的高校科研经费管理

田守芬

一.高校科研工作发展迅速

近年来，在经济社会强劲增长的科技需求和政府不断加大的科技投入双重推动下,我国高校的发展模式已开始从注重单一的人才培养，向教学、科研与社会服务并重全面转型。科研活动已成为高校的核心工作内容之一，并成为促进学科建设和人才培养，提升学术声誉和办学地位的重要支撑。在此背景下，高校科研活动潜力开始迅速释放，不仅承担的研究项目种类繁多，经费筹措的方式也日益多元化，并使得科研经费数量急剧攀升，科研经费在高校总经费中所占的比重也越来越大。毫无疑问，充裕的科研经费为科研活动的有序开展，进而取得预期的研究效果提供了有力的保证，但同时也给高校科研经费管理增加了难度。克服科研经费使用中支出不规范、审计监管力度不到位，确保科研经费的安全、合理、高效率使用，成为各高校亟待解决的实际问题。

二、高校科研经费管理中存在的主要问题

1.科研经费支出不规范。目前，高校科研经费大多实行课题组长负责制，即所有经费开支由项目组长一支笔签字报销，在学校提取很少一部分管理费后的经费全部由课题组掌握使用，经费如何使用自己说了算，支出自主权较大。由此导致科研经费使用不规范、不合理甚至不真实的现象比比皆是，诸如交通汽油费、会务费等难以界定的费用被大量地为科研活动的课题经费支出。特别是一些横向科研项目，在课题组上缴完成学校的管理费用后，经费使用的自由度更大，劳务费、招待费、校内外人员的劳务费、学生的三助津贴费等均可以在项目里大量开支。个别科研人员甚至通过各种虚假票据，套取现金，使科研经费成为滋生腐败的温床和一些人致富的主要途径。还有一部分纵向项目，因为有些费用预算过大，在项目结题的时候结余了大量资金，为了这些结余资金不被收回，就编造了虚假的业务合同，转移这部分结余资金，使得国家的财政资金直接流入个人腰包。

2.项目经费交叉使用。按照目前通行的做法，高校把国家或者所在省市及其主管部门主管的科研项目称为纵向项目，把包括各类企事业单位、社会团体和地方政府委托的承担科研任务称为横向项目。纵向项目经费管理一般对劳务费、招待费等开支限定较为严格，对调研差旅费、住宿费、实验耗材费等方面的开支管理较为宽松；而横向项目经费的所有类型经费使用报销都比较方便。一般情况下，一个科研项目组由多位成员构成，这些成员通常会承担着各种不同类型的科研项目，甚至有些成员一个人就同时承担了多个项目。从而，一些项目组在经费使用上相互交叉，在纵向项目内支出车旅费、住宿费、耗材费等，而在横向项目内支出大量劳务费、招待费，变相提现。

3.项目经费挤占事业经费。高校一方面是承担着的科学研究与社会服务职能的科研机构，另一方面又是从事人才培养的教学单位，这是高校的工作重心。为此，国家每年拨付大量的事业经费，用于高校的教学活动与日常运行。科研人员在从事科研活动过程中也大量地占用了学校的实验、办公等教学资源，诸如电话费、水费、电费、固定资产使用费用等各种间接费用，往往因为计量分摊有困难就全部由学校的事业经费承担，而没有从科研项目经费中支出。一些承担项目研究的部门负责人，甚至用学校的办公经费冲销项目研究过程中形成的车旅、住宿、招待等费。从而科研项目挤占了事业经费，不仅使科研项目的研究成本失真，同时也导致国有资产的变相流失。

4.固定资产购置监管缺失。为保障科研活动的有序开展，科研项目在立项时，一般都会根据研究的需要安排相应的经费，用于仪器、设备等固定资产的购置。但项目研究实际过程中，这方面的项目经费使用，以及由这些经费购置的固定资产在监管上却存在各种缺失。其一，利用本单位已有或者项目负责人在承担的其它项目中购置的仪器与设备完成项目研究，而把项目中开列的经费挪作它用。其二，购买固定资产时，开具耗材或低值易耗品发票，以逃避固定资产监管。其三，项目结题时不办理固定资产移交，将用项目经费购置的固定资产长期滞留在个人手里。其四，项目组各自为政，固定资产购置与使用缺乏统一安排，重复购买与固定资产闲置现象十分普遍。

5.项目结题不结账现象普遍。项目结题不结账也是高校科研经费管理缺失的一个重要方面。由于科研项目实施存在一定的不确定性，项目经费预算一般都有一定的弹性，加上很多项目在实际推进过程中一般多会尽可能地利用学校已有的实验、办公等教学资源，项目结题剩余一定的研究经费是十分普遍的。理论上，项目结题时项目应及时财务应及时结账。但多数项目组在项目结题时不会及时结账，只要有结余款的就一直使用下去。尽管学校里也有关于科研课题结账的管理办法，但是在实际执行时，很少有项目组会主动按学校的规定办理相关手续。

三、导致高校科研经费管理缺失的成因

1.管理意识淡薄。近年来，社会各界在评价高校的学术声誉和办学地位时，通常都会把科学研究水平作为一个重要的考察指标来看待，学校承担科研项目的级别与数量以及到账科研经费金额的多少，对其诸如学科点申报、招生就业、政府资金投入等都会产生较大影响。受这一硬性指标的约束，高校科研管理多侧重于科研项目的争取和研究经费能否及时到账，那些能够争取到重大科研项目的研究人员甚至被视为对学校发展做出巨大贡献的功臣，而科研经费的使用管理却被有意无意地疏忽。从而，高校内部普遍存在着一种错误观念，即认为科研经费是科研项目负责人自己争取的经费，应当自己负责管理。如果学校干涉过多会导致影响科研人员的积极性，并导致科研项目的流失。科研项目的负责人，也将申请来的科研经费视作个人资产，可以不受限制地使用。由此，财务部门在科研经费的支出核算时处于尴尬境地，也使会计信息的真实性、准确性大打折扣。

2. 制度建设滞后。科研经费的有效管理，依赖于严格规范的经费预算、使用、结算制度，且这些制度既要符合科研活动的规律，又要与现行会计法规、财务规章制度及相关文件有机衔接。《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》也规定: “高校取得的各类科研经费，不论其资金来源渠道，均为学校收入，必须全部纳入学校财务部门统一管理、集中核算，并确保科研经费专款专用”。即科研经费作为学校的收入，由学校财务部门进行管理核算，需要严格遵照现行会计法规、相关文件制度执行。但我国高校科研经费管理的制度建设一直较为滞后，即便有，其规定也较为笼统，缺少的有针对性且符合实际需要的严格细则。甚至，项目拟定的主管部门在出台相关文件时，其要求既不能满足科研活动实际要求，也不便于财务部门具体操作。

3.经费预算线条过粗。高校承担的科研项目都是由科研人员申报争取而来，他们虽然是自己研究领域的专家，但对财务预算方面的业务不熟悉。加之，科研活动本身具有一定的不确定性，且项目申报时与财务人员缺少充分沟通，对各项费用的开支，只是按主管部门要求粗略估算得出。从而，多数项目的经费预算线条过粗，经费科目随意性较大，其结果是造成后期执行偏差较大，一些合理的、必须支出的研究费用往往在预算中没有充分体现，而那些不合理的、甚至是违规的经费却经常能蒙混过关。

4.财务管理手段落后。多年来，受单位人事管理办法的限制，学校在招聘财务会计人员方面难度较大，致使财务会计人员数量长期维持在一个较低水平上，而财务工作的内容及其繁杂程度却一直在持续增加。特别是高校的科研经费方面，不仅经费数量急剧上升，研究项目类型、经费来源渠道和资金筹措方式也复杂多样。由此，财务会计人员工作量大幅增加，财务管理及会计业务核算的复杂性也越来越大，加之使用的财务软件未能及时升级，对项目预算的限额后台系统不能自动控制，前台报销时必须查看项目明细，既耗时耗力又不能保证完全准确。比如我们学校的科研经费在劳务费用支出方面就是这样，每次项目组在领取学生三助津贴或专家咨询费时，会计人员都要从头到尾翻看一下这个项目的明细支出，算算劳务费还有没有额度，在这种情形下，高等学校的财务工作多是重核算轻管理，只要核对发票，能报的就给报，不能报的换发票报，根本就谈不上管理。

四、强化审计提升高校科研经费管理水平的途径

毫无疑问，我国高校科研经费管理中存在一系列不容忽视的问题，而解决这些问题，需要优化高校评价体系、改变高校科研经费管理观念、加快财务管理制度建设、提升财务管理手段，这是一个长期而又复杂的系统工程，不可能一蹴而就。鉴于高校目前的现实，短期内要使上述问题得以明显改观，最为关键的一点是强化高校科研经费审计，这不仅能最大化地发挥财务审计的“经济警察”功能，有效杜绝科研经费使用的违规行为，同时也有助于也能高校科研绩效的不断提升。具体措施如下：

1.改变审计模式、打造“服务导向型”审计控制系统。高校科研经费管理是一个复杂的系统性工程，要想通过强化审计，来提升科研经费管理水平就必须彻底改变 “重监督轻服务、重结果轻过程、重财务轻业务、重合规轻效益、重独立轻互动”的现有审计模式，注重以事前和事中审计，构建起“控制过程、预防为主、持续改进”的审计运行机制，从而从根本上杜绝科研经费违规使用，全面提高科研活动绩效。同时打造“服务导向型”审计控制系统，加强审计人员与科研人员的互动，以避免经费的实际使用与审计规范相抵触。

2.重视立项调整和预算前移审计，建立重点重大项目的全过程跟踪审计。科研活动有其自身特点，为使经费使用既能够满足科研活动的切实需要，又能够符合财务制度规范且便于执行，就需要严把项目预算关，使经费预算具有合理性、可行性和可操作性。为此，审计部门应重视立项调整和预算前移审计，并与科研部门和财务部门密切配合，对立项审查和立项调整审批进行全方位监管。诸如劳务费用、差旅费用、交通费、学术交流费用等，应尽可能详尽地列出经费使用细则，并编入科研项目经费预算，经费申请获准后，科研项目经费预算纳入合同条款，成为科研经费审计的依据。从而，经费使用受合同条款约束，具有较强刚性，既能减少经费使用的随意性，又方便财务部门具体执行。

3.管理审计与效益审计同步，保障科研活动质量。科研项目的理论成果和经济社会效益是衡量科研活动质量、乃至经费使用合理性的一个重要标志。没有合理的经费使用，就难以保障科研活动的质量，甚至形成高质量的科研成果恰恰是科研审计的根本目的所在。为此，科研项目预计的理论成果和经济社会效益应纳入审计范畴，把项目审批时，课题负责人填写项目预计经济效益和其他成果作为审计工作的重要依据之一，如由科研项目带动的年增产值、年增利润、年增税金等，或者科研项目研究形成的论文发表数量、专利情况、获奖情况等，这样才能够全面地、综合地判断科研经费的使用绩效。

4. 提升审计监管手段，提高审计工作效率。加大科研经费审计力度，就意味着审计与财务人员要大幅增加，而高校审计与财务部门长期以来一直人手短缺，因此要保证审计监管质量，就必须提升审计监管手段，诸如研发、使用科研经费核算软件，并输入包括项目名称、经费预算、开支范围、开支标准、有效期限等明细预算信息，和制度规定的经费使用限制性条件，形成审计监管与会计审核联动，经费支出与项目预算、规定要求相关联的双重控制机制。一旦项目经费支出不符合预算信息及相关规定，系统能够自动监控，经费支出无法通过，这样既能切实保证科研项目经费按预算、按标准、按开支范围规定支出，也降低了会计核算的工作难度，审计工作效率也会大幅提升。

5、加强责任追究制度建设

教监【2012】6号文件规定：高校要建立健全科研人员考核评价体系，建立科研诚信档案制度，及时准确记录科研人员从业行为，将廉洁从业情况纳入对科研人员考核的重要内容，考核结果作为对教学科研人员专业技术职务评聘、奖惩的重要依据。依法惩处高校科研违法违纪行为。为此，高校要制定切实可行的科研项目使用管理的奖惩制度，使得审计结果追究落实有据可依。

以上一些不成熟的拙见，是本人长期从事科研经费核算及审计工作的一点粗浅的体会，不妥之处请指正。