高校教育经费管理与绩效审计探讨

刘   虹

国家审计署2007至2012年审计工作发展规划指出，未来将全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政财务资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，逐年加大绩效审计份量，争取到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计并基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。本文运用规范分析研究和实证研究相结合的方法,从一般绩效审计入手,引至高校教育经费绩效审计,在研究高校教育经费绩效审计评价指标体系确立原则的基础上,赋予绩效审计三要素――“经济性、效率性、效果性”新的内涵,依据高校绩效审计的目标和内容以及总结高校教学评估中所用评价指标,推出高校教育经费绩效审计标准框架体系。

教育经费管理的基本原则是要正确处理事业发展需要和资金供给的关系、社会效益和资金使用效益的关系，实现服务与监督的和谐统一。教育经费管理的主要任务是要严格执行国家有关法律、法规和财务规章制度，合理编制单位预算；依法筹集教育资金；加强资产管理，防止资产流失；加强内控制度建设，对教育事业单位经济活动进行财务控制和监督；如实反映教育事业单位财务信息，强化对教育资金的宏观调控，保障教育事业正常运转；加强内部审计，特别是开展经费的绩效审计，以提高教育经费的使用效率。本文从高校开展效益审计的意义、高校绩效审计评价指标体系的确立原则、建立科学的高校效益审计评价指标体系三个部分来探讨高校绩效审计标准问题。

一、高校开展教育经费绩效审计的意义

教育经费，是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用。教育经费包括教育事业费和教育基本建投资等。在我国，教育经费主要是指国家用于发展各级教育事业的费用。我国目前中央高校教育经费投入构成以中央教育经费拨款为主，主要采取“综合定额加专项补助”的方式，经费由财政、教育部门根据不同层次、不同类型和不同地区学生的生均拨款定额标准和高校在校生数核定下达，专项补助由财政、教育部门根据国家政策导向和学校的特殊需要单独核定下达。要管好用好逐年增加的教育经费，就必须采用科学、先进的审计方法---绩效审计。要按照教育经费的性质和高校教育经费管理的基本原则开展绩效审计工作，在绩效审计的过程中促进高校教育经费管理水平的提高。

绩效审计是指专门的审计机构接受财产所有者的授权或委托，依照我国相关法律法规的规定以及选定的标准，对被审计单位经济活动的经济性、效率性、效果性进行审核检查，并做出独立、客观、系统地评价，以促进改善经营管理和提高经济效益的一种独立性经济监督活动。经济性、效率性和效果性构成了效益审计的三个要素。所谓经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。经济性审计主要是审查和评价投入的各种资源(人力、物力、财力)是否得到经济合理的利用。效率性是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率。效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。效果性审计主要审查某一项目的计划、方案的执行结果。效益审计的主要目标就是检查评价被审计单位上述经济性、效率性、效果性的实现程度，发现问题，提出改进建议。但是审计实务工作中，有些审计人员按照效益审计的名称，片面地认为效益审计就是对被审计单位的经济效益进行的检查评价活动，没有充分认识到效益审计还包括对效率和效果的评价。认识上的混乱带来工作上的盲目，往往在效益审计实践中着重于对经济效益的评价，不能全面地开展效益审计。高校教育经费绩效审计是衡量高校内部各个资源占用部门的资源利用效率，考察其投入与产出的对比关系，进行成本效益分析，通过对其资源占用、消耗与工作业绩的综合分析，对学校内各单位的资源利用效率做出评价。教育部2013年4月15日教财[2013]3号《教育部关于开展“教育经费管理年”活动进一步用好管好教育经费的通知》指出：随着财政教育投入的大幅增加，用好管好教育经费的任务更突出，要求更迫切，社会关注度更高。教育部已把2013年确定为“教育经费管理年”。其目的是为推动、指导各地、各校开展好“教育经费管理年”活动，进一步用好管好教育经费，促进事业科学发展。由于高等教育支出是国家财政支出的重要组成部分,且财政拨付金额逐年增多,占财政支出比例逐年加大,因而高校教育经费的使用效益愈来愈受到社会的关注,开展高校教育经费绩效审计工作势在必行。

二、高校教育经费绩效审计评价指标体系的确立原则

由于我国社会环境的特点以及财务信息质量问题还较为普遍地存在，在开展高校绩效审计时，必须坚持全面、协调、可持续的发展观的要求对于一个具体项目而言，既要关注效益性，也要关注真实合法性；既要从一个审计对象的角度看问题，又要从整体上、全局上去看问题；既要关注直接的经济效益，又要关注与此相联系的环保、生态、就业社会公平等社会效益。必须说明的是，以下这些评价指标体系的确立原则是在当前的教育经费管理方式和拨款模式的基础上考虑的，今后将会随着教育经费管理方式和拨款模式的完善而改变。从更高的层次看，甚至还会针对教育经费管理方式和拨款模式进行绩效审计。基于上述阐述，目前在建立绩效审计评价指标体系时应遵循以下原则：

1.系统化的定性分析与定量分析相结合的原则：在实际工作中，常常会出现局部效益好整体效益差、经济效益好社会效益差的情况，在评价时，要着眼于大局，坚持经济效益和社会效益相结合，效率和公平相结合，全面反映经济和社会的和谐发展。实际上，无论是定性分析还是定量分析，其应用都有一定的局限性。在实际应用中，应明确定性分析的基础，定量分析是定性分析的量化和具体化，而不是一味使用定性标准或者片面强调采用定量标准。

2.既反映短期绩效指标又重视反映长期绩效指标的原则：在现实经济生活中，当前利益与长远利益常常会出现矛盾，许多管理者常常为追求一时的政绩而忽视甚至牺牲长远利益。因此，在评价时，要有长远的战略眼光，使短期绩效指标服从长期绩效指标，注重经济和社会发展的可持续性。

3.兼顾各种评价依据的互补性的原则：任何一个绩效审计项目，其绩效评价依据的来源均有多种，教育主管部门应研究建立对高校资金往来情况进行常态化、规范化监测和评估的办法，建立预警机制，及时发现问题，提前做好应对预案，防范财务风险。研究建立对高校财务状况进行全面评价的指标体系，并将评价结果与财政拨款挂钩。做好高校和事业单位领导干部经济责任审计工作，建立审计结果运用、公告和审计问题整改、复审及责任追究制度。例如：相关的法律、法规，有关部门的政策、准则、考评办法、专业标准及专家意见，其他具有类似情况或在该领域居领先地位的单位的绩效水平、预算或计划指标等等。对此，要根据被审计项目的特点统筹兼顾各种评价依据，以便对被审计项目做出全面、客观的综合评价。

审计评价标准在高校绩效审计过程中起着举足轻重的作用，它既是对某项活动的绩效进行评价的尺度，也是同被审计单位交流沟通的基础，甚至决定着被审计单位对审计结论的最终接受程度。同时，审计标准还是审计人员确定审计范围、制定审计程序、搜集审计数据的基础。但是，由于诸多原因，我国尚未建立一套科学的绩效评价指标体系，以什么样的标准对高校教育经费使用的绩效进行评价，成为内部审计机构开展绩效审计所面临的最大难题。

三、建立科学的高校教育经费效益审计评价指标体系

 效益审计没有完全统一、普遍适用的评价指标，而只能根据效益审计项目的不同，建立适应该项目需要的、具体的评价指标。因此，建立的评价指标是否科学，是否完善，直接决定了所开展的效益审计是否成功，是否能达到目的。开展高校效益审计也一样，必须根据该项目的需要建立具体的评价指标体系。可以这么说，没有评价标准就谈不上效益审计。

（一）反映学校经济实力的指标

　　国家经费拨款占总经费收入的比例、自筹经费收入占总经费收入的比率等指标。

学校自筹经费反映了高校多渠道集资办学的规模和效益。自筹经费增长率指标反映学校对国家的依赖程度，学校自我筹措资金的能力以及努力程度。这一指标越大，说明学校自我积累和自我发展的能力越强；这一指标从动态角度反映学校在自筹资金方面的努力程度和状况，在纵向或与其他院校相比之下，反映学校经营状况和财务管理水平。自筹经费增长率越高，反映该校办学效益越好。

（二）反映学校财务收支管理的基本指标

　　如经费自给率是用来衡量学校组织收入的能力和满足经常性支出的程度；预算收支完成率是用来衡量学校收入预算和支出预算实际完成的程度；资产负债率是用来衡量学校利用债权人提供的资金开展业务活动的能力及反映债权人提供资金的安全保障程度。

（三） 衡量投入经济性的指标

1、财力资源利用效率的指标。

这个指标综合反映国家培养一个学生当年开支的经费数额。与全国同类院校相比较，经费开支较少的院校，说明该校经济效益好。一个学校如果当年比上一年节约，就说明提高了经济效益。

　　2、反映经费内部结构的有关指标。

　　人员经费包括在教育事业费和科学事业费中支出的教职工工资、补助工资、职工福利费、离退休人员经费、助学金和物价补贴等费用；公用经费包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用。教学业务费与公务费之比较，越大越好；预算内外收入比，反映学校在完成计划内教学，科研任务后，充分发掘人力、物力、财力方面潜力的情况，这个比例越高，说明学校取得的预算外收入越多，有利于补充教育事业费的不足。

　　3、人力资源利用效率的指标。

　　师生比、教师占全校职工的比重等指标。教师占全校职工的比重指标是衡量学校社会化程度的重要指标，该比例越低，反映学校非教学人员越多，学校社会化程度越低。

4、物力资源使用效率的指标。

　　机器设备使用效率、图书资源使用效率、房屋使用效率、人均固定资产、每个学生年均教学仪器设备原值、每个学生平均图书资料在册数、年末学生人均占用房屋建筑面积等指标。通过考核这一系列指标，可以了解学校现有办学条件和挖潜的可能性，促使学校充分利用现有的物力资源。

高校教育经费效益审计涉及面广、层次高、专业性强，如果单靠审计人员，受审计专业知识的局限，效益审计无法达到审计目标。教育主管部门应充分发挥指导和监管作用。要通过采取巡视、财务评价、内部审计、专项检查等多种方式，加强对所属学校的监管。推动建立高校财务巡视制度，充分发挥财务巡视的检查、业务指导、经验推广和解决问题等职能，侧重从制度、基础工作层面帮助高校规范财务行为，提升管理水平。因此，高校开展效益审计也要适应效益审计对专业技能和特定领域规律的要求，一方面需要审计人员加强学习高校效益审计方面的知识，把握其规律和特点，提高综合能力。另一方面需要聘请有关方面的专家，运用恰当的技术来收集、分析和解释审计证据，帮助审计人员完成工作。高校教育经费效益审计是审计人员和专家合力才能完成的审计。高校应配备合格财会、内部审计机构和人员。要深入了解本校财务、内审机构和人员配备情况，按照国家有关基本配备标准的规定，推动配备合格机构和人员。同时，要关心财务、内审人员的工作、生活和发展需求，以人为本，研究提出或制定出台提高队伍整体素质的政策措施。

（作者单位：合肥工业大学审计办公室）