加拿大审计经验对提升浦东教育内部审计质量的启示

  宣鹤鸣

2013年11月14日至12月21日，我参加了上海市教委与加拿大阿尔伯塔大学商学院联合举办为期28天的教育经费管理绩效审计培训项目，比较全面地了解了加拿大审计经验，感受颇深，收获颇大。现根据我对加拿大审计体系的理解，从可以借鉴的角度，谈几点对浦东教育提升内部审计质量的启示。

我眼中的加拿大审计工作的主要经验，可以概括出三条：审计体系具有独立性和系统性，彰显审计社会公信力；审计范围包括合规性和绩效性，职能发挥达到最大化；审计过程讲究评估性和控制性，审计质量得到保障化。由于国体、政体及文化传统的不同，对加拿大审计经验的学习不能照抄照搬简单了事，但从开展审计工作的理念、借鉴其可操作技术、完善审计的管理等角度，还是能给我们浦东教育提升内部审计质量得到许多启示的。

启示之一：必须继续做好“固本强身”，夯实工作基础

1、“固本强身”之本

1999年6月，内部审计师学会对内部审计的定义为“内部审计是一项独立、客观的咨询活动，用于改善机构的运作并增加其价值。通过引入一种系统的、有条理的方法去评价和改善风险管理、控制和公司治理流程的有效性，内部审计可以帮助一个机构实现其目标”。“固本强身”之本在于浦东教育内部审计为更好地实现这个目标，进一步确立地位、强化职能、发挥作用。

浦东教育的审计机构，是一个内审部门，在以上大的框架之下，要立足促进本地区教育健康发展的高度定好位。作为阿尔伯塔大学内审机构的内部审计服务办公室的定位值得借鉴。据阿尔伯塔大学主管审计与分析的副校长Mary Person女士介绍，阿尔伯塔大学建立了内部审计服务办公室，其使命是评估并增强阿尔伯塔大学风险管理、控制及治理过程的有效性，主要负责学校年度财务报告的审计，外部审计机构的聘请，配合地方政府对学校的审计评审和修订学校内部管理制度。我理解其定位的本质其实就是机构名称中的“服务”两字。为此，浦东教育的内部审计工作，必须通过发挥内部审计的监督、评价、鉴证等职能，牢牢地定位于“两个服务”，服务于局领导班子更有效地履行他们的职责，特别是服务于他们更为科学、合理的决策以及对下属各部门、各单位各项经济活动真实、合法、效益的监管；服务于被审计部门和审计对象改进财务管理，改善经营管理，提高经济和管理效益。尤其在对下属单位审计时，不是将找问题、查错弊作为目的，而是通过审计过程中发现的问题，以帮助被审单位制定更为合理有效的内部控制制度和管理策略，积极发挥出内部审计监管之中融入服务，服务之中实行监管的作用。

2、“固本强身”之要

“固本强身”之要在于浦东教育内部审计力量的强弱。现在对内部审计力量衡量其中有两个重要的维度，一是是否有独立的机构，二是是否有充足合理的人员。如《上海教育系统内部审计督导指标》中就规定，没有独立内审机构不能评为“好”；审计人员数量低于教职工人数2‰不能评为“好”。

浦东新区其机构设置和人员配备有其自身“小机关、扁平化、大社会”的区域要求和特点。在2014年初又推行“精兵简政、简政放权”，其目标是“两个15%”，即区级机关行政编制精简15%；内设机构精简15%。2010年浦东新区教育局从浦东新区社会发展局分离时，内设监察审计室，又与教育纪工委合署办公。全区的教职工到2013年底为36900余人，如按2‰配备审计人员需要70多名。为此，从这两个指标来衡量，浦东教育的审计力量不能算“好”，当然也不能算强。

在这种背景下，怎样发挥审计求真务实的优良传统，将浦东教育内部审计力量真正做好做强（做量的大不是我们的目标），我认为基本策略有两点：

一是借助外力助好强。近几年来，浦东教育按照浦东综合配套改革试点的要求，探索了教育“管、办、评联动”机制，目标是建立新型的政府、学校、社会之间的关系，构建“政府宏观管理、学校自主办学、中介优质服务”的教育发展新格局。按照这要求，浦东教育内部审计于2011年始借助社会专业审计机构开展教育内部审计工作，招聘了6家经济责任审计工作主审单位和10家工程造价审计工作主审单位。下一步我们需要思考的是不仅满足于借外力，更要追求借外强力。只有外力强，加上我们强的管理跟上，才能有浦东教育内部审计力量的强。此外，浦东教育今后在开展绩效审计时，还要借鉴加拿大的审计经验，根据需要做好外聘业内专家的工作。同时，我们还必须重视借助本教育系统内的力量，必要时可通过整合系统内的纪检、监察、计财和会计核算中心等部门的力量促进内部审计质量的提升。这里特别需要说明的是，浦东教育实践证明，借助外力开展内部审计活动，并不会缺失审计的独立性。

二是“做”“”管”两手达好强。浦东教育的内部审计机构要有“做”“、“管”两手，这也是阿尔伯塔大学内部审计服务办公室的经验。该办公室“做”的是学校年度财务报告的审计，“管”的是外部审计机构的聘请、配合地方政府对学校的审计评审、帮助修订学校内部管理制度。浦东教育内部审计，按照“管、办、评联动”的机制要求，鉴于当前审计工作作务重，人手少的现状，下一阶段一定要实现从“做”审计向“管”审计转型（内部审计以管为主，社会中介以做为主），更为注重通过“管”达到好强。

启示之二：必须实行“两条腿”齐头并进的工作方针

要将审计职能发挥达到最大化，必须像加拿大那样实行合规性和绩效性两条腿齐头并进的工作方针。

就浦东教育内部审计的情况看，目前还只处在合规性审计一条腿走路的阶段。经济责任审计每年做200个左右的项目、基本建设审计每年做300个左右的项目、财务收支审计每年做50个左右的项目。以前我们曾认为尝试过绩效审计，经过加拿大培训后感到，以前的尝试不能算是严格意义上的绩效审计，而更多的类似于专项审计报告或审计调查。

要提升内部审计的地位，切实履行内部审计的职能，提升两个服务的质量，必须开展绩效审计。

正如阿尔伯塔大学Maureen Debaji（穆瑞 迪巴基）女士所说，绩效审计有别于合规审计，主要表现为：它的重点不在于财政报告；以前也许没有进行过，也就是说您可能要从头做起；重要性的概念不一样；系统的成果可能很难衡量；会计手册上的指导较少而且很不详细；组织以前也许没有被审计过；审计意见应该符合被审实体的特点及流程等。为此，浦东教育的内部审计要充分做好迎接绩效审计的挑战。

总体感觉，目前开展绩效审计尚有诸多瓶颈，但我们已经看到如何在上海市教育系统有效开展好绩效审计工作已经摆上了市教委领导和审计处领导的议事日程。为此，特安排了我们这次培训班到加拿大学习。与此同时，建议市教委在加强对绩效审计的理论研究；加大绩效审计的宣传力度；探索符合本市教育行业特点的绩效审计的模式以及建立本市教育绩效审计的指标评价体系等方面多方采取措施。浦东教育将积极做好参与和配合工作。另外，根据借助外力的思路，浦东教育审计己与浦东审计局领导商定，在2014年内两家合作开展一次对浦东校安工程的绩效审计。

启示之三：必须将提升审计质量作为内部审计工作的生命线

加拿大确保审计质量的经验，对浦东教育内部审计质量的提升有一定的借鉴作用。主要表现为：

1、努力建设良好的内部审计制度

浦东教育内部审计的制度是基本健全的，但关键在于两点：一是要执行制度；二是要完善制度。

两区合并后，浦东新区教育局已经制订了《关于会计师事务所选聘办法（试行）》、《经济责任审计工作实施办法》、《兼职审计员管理办法》、《内部审计工作实施办法》、《关于建立经济责任审计工作联席会议制度的意见》、《修缮项目审价操作规程》等一系列文件，这些文件要贯彻好、落实好、执行好，特别是要不断增强文件的执行力。

在完善制度方面，根据浦东教育的情况， 2013年着手制订《浦东新区教育系统领导干部经济责任审计整改工作暂行办法（试行）》、《关于受托社会中介机构开展经济责任审计考核办法（试行）》等。2014年还要将开展绩效审计专门作为一个课题加以研究，从而争取在达成共识的基础上，建立一个本区域内开展教育绩效审计的基本制度。

2、努力制订良好的质量控制策略

我国的《审计机关审计项目质量控制办法》（试行）于2004年4月1日开始施行。就浦东教育实际情况来看，在审计质量控制方面当务之急，除了要研究落实市教委组织研究的《教育内部审计质量控制和评价体系构建》的精神外，重点要制订好对受托社会中介机构参与审计工作的考核办法。我们将从考核对象、考核原则、考核方法、考核结果运用等方面加以规范，特别是在考核方法中将分项目质量考核、年度考核和廉政回访考核三项进行，每一项又将明确规定适用范围、考核主体、考核内容、考核方式等。

另外，我们还将根据在培训时请教曾任阿尔伯塔省助理总审计、行政总监的霍夫曼先生“审计部门如何加强对受托社会中介审计机构审计项目质量控制”时的建议，推出两条举措：一是根据审计人员配置的相关比例，本着不求所拥有，但求实在所用的理念，要求各委托的各社会审计事务机构固定审计我委托项目审计的人员并上报，我们对这一群体将建立定期的各种形式的培训制度；二是将我局聘任的兼职审计员，作为受托审计项目的联络员，作为保持双方沟通的桥梁。

以上启示，只是初步的，随着时间的推移及思考的加深，我想本次培训的影响将更会深远。