加拿大教育经费绩效审计培训总结报告（一）

上海教育经费绩效审计培训团

为进一步提高上海教育经费精细化管理程度和提高教育资金的使用效益，上海市教委组团赴加拿大进行教育经费管理和绩效审计的专题培训。本次培训是2013年11月24日至12月21日，为期28天。参加培训的人员有上海高校、区县教育局部分审计机构负责人、财务负责人、审计业务骨干共19人。在阿尔伯塔（Alberta）大学商学院的精心组织下，共安排27次课程学习，培训内容广泛而具有针对性，除审计专业及相关知识之外，还涉及加拿大的政治、体制，历史、文化背景，教育管理、大学治理、财务预算等内容。

阿尔伯塔省审计署的署长及其他审计官员、教育部官员、阿尔伯特大学及UBC大学的教授、阿尔伯塔大学的校长、相关部门负责人先后为培训班授课。

培训期间，我们还走访了UBC大学、埃德蒙顿公立教育部门、孔子学院，与Alberta省议员等人员就教育经费管理等情况进行了交流。

整个学习期间，正值当地严寒天气，冰天雪地，最冷时气温在零下40多度。学员们天刚朦胧亮就踏着厚厚的积雪、顶着凛冽的寒风、背着书包依次钻进地铁中，直至夜色笼罩时学习归来......。课堂上，气氛严肃而活泼，大家边听、边记、边思考，举手频频，提问踊跃，我们自称为“疑问团”，被一些教授们则称为“询问团”。课堂下，许多同学挑灯夜战，有的整理笔记、有的查阅资料、有的记下学习体会......。

近一个月的审计培训学习生活，大家感觉紧凑、充实、温暖而有颇多收获！在学习和旅途中互帮互助，关爱、友情体现得淋漓尽致，正如我们自娱自乐时称为彼此有“雪缘关系”！值得回味，值得总结。现将学习的主要成果汇报如下:

一、加拿大政治文化，政府治理

加拿大（Canada），是地广人稀的国家，位于北美洲最北，领土面积达998万平方公里，西抵太平洋，东至大西洋，北濒北冰洋，为全世界面积第二大国家，人口3347.67万（2011年）。培训所在地埃德蒙顿市是加拿大阿尔伯塔省省会，位于加拿大西部，是加拿大第五大的城市。

加拿大是属英联邦制国家，分联邦和省，在1867年由4个殖民地组成联邦政府。加拿大政治体制为联邦制、君主立宪制及议会制，遵循分权治理的原则，其各级政府是相互协调关系，而不是从属关系。联邦政府的职责:国防、犯罪条例、银行、就业保险、邮政服务、移民、航空、港口、运输。省政府的职责：省的税收；教育政策、大学、医疗、市政机构、社会福利、自然资源、赌博业和酒精饮料。两者共同承担责任的区域:环境；农业。市政当局的职责：警察、消防、学校、图书馆、公园、康健设施和博物馆、垃圾收集和处理、污水系统、水净化、街道，人行道和照明、当地交通、积雪的铲除。

国家实行立法、行政、司法三权分立。三权分立的治理格局贯穿各级政府、机构、组织。政府层面上，如阿尔伯塔省立法机构为省议会，有87名议员。议会对省的法案进行表决。司法机构由加拿大最高法院、上诉法院、联邦法院、省高等法院、各法庭组成。行政机构由省长及行政理事会、17个部委、相关机构及委员会组成。机构层面上，如阿尔伯塔大学的治理结构也分立法部门、司法部门、行政部门。在三权分立的治理原则下，每个机构、每个部门有自己独立的决策体系和决策者，每个部门都有自己的操作规则以及权责范围明确的委员会，确保了各项事务的透明、公开、公正。

此外联邦政府会通过经费的投入来干预省政府的权利，如健康、卫生、医疗，通过转移支付来调节事权。

二、教育及经费管理体系

加拿大高等教育以公办大学为主，私立大学较少；教育管理和教育经费投入以各省为主，经费主要来源于省政府的拨款，主要是对大学研究经费、提学生贷款、补助方面提供资金支持。各省教育部门负责监管教育的政策制定。基础教育经费全部由省和市共同分担，大部分的教育决策与当地社区紧密联系。当地教育局监督教育及相关政策的实施。另外，加拿大还有天主教教育机构。公立教育局与天主教教育局分开管理。

高等学校有较大的办学自主权，学校重视过程控制，制度细化管理的科学化、民主化、规范化、专业化以及政府在教育方面的高投入，造就了一些世界一流的学府。如英属哥伦比亚大学、多伦多大学、麦吉尔大学等。

政府重视教育投入，提倡全民教育，提供免费教育，重视制度管理，教育信息公开透明。如：埃德蒙顿公立教育部门，下有9个学区，201所学校，85000名学生。教育部门对学校的事务管理全面的控制。编制预算、人员支出、办公采购、基建维修、资产清理、水电供暖等事务全部由教育部门承担。省政府每年都对教育部门进行年报审计，周期性的对学区进行审计，基础教育教育局每年抽40所学校进行审计。审计结果都向社会公开。在经费投入上，以BC省为例：2012―2013年教育投入占政府投入的28%，其中高等教育占12%，基础教育占16%。但从过去的二十年的BC省高等教育数据:人口增长40%，而入学增长80%，政府的教育投入增长超过200%。研究型大学的全日制学生支出快速增长，从2000年的9000加元上升至2013年12000加元。随着社会对应用型技术性人员需求的增长，教育结构随之不断调整，已经制定10年期的技能培训计划；为毕业生设定目标，以确保教育机构为毕业生提供所需的技能培训以及建立更多的职业技术学校以适应就业形势，满足社会需求。

 三、 审计体系

加拿大审计分国家审计、内部审计和社会审计三大部分。国家审计包括联邦、省，隶属于立法部门（议会）。联邦审计署和各省审计署是相互独立的，联邦审计署和省审计署之间没有领导和被领导的关系。审计署审计长是议会法定成员。审计长直接向议会负责，不受任何行政干预，独立行使审计职权。

    内部审计以阿尔伯塔大学为例，阿尔伯塔大学设立了学校审计委员会，直属于学校董事会管辖，是校董事会的“耳目”，直接向校董事会汇报工作。其成员由来自各方面的人士组成，具有财务、法律、工程方面知识或工作背景。阿尔伯塔大学审计委员会的主席同时是校董会的副主席。审计委员会与大学没有直接的利益关系，独立于学校组织和管理层之外。他们负责监督学校的财务报告、内部控制与风险管理、与外部、内部审计保持联系等。同时学校设首席内部审计师等角色，专门负责内审工作。学校实行内部审计和委托社会中介机构审计相结合的方式开展审计业务，但无论是委托审计和自审，审计工作都应该是客观和公正的，不能受到政治等因素的影响。审计委员会对审计员和外包事务所的独立性进行评判，确保这些人员与被审单位没有任何瓜葛。同时也会了解被审计单位的管理层是否干预了审计工作的独立性。各院系管理层要按照规定向审计委员会做财务报告。审计委员会在审阅财务报告之后，要向校董会表明对财务报表的意见。

    社会审计机构在加拿大具有非常重要的地位，一般采取合伙制的形式，进行有偿服务。为了保持审计的独立性，审计人员和被审计对象不能有任何利害关系，审计报告和审计结论必须公正、真实、可靠，向社会公开。

    值得学习的是，在加拿大，无论是国家审计、内部审计还是社会审计，都非常注重审计的独立性，这是保证审计客观公正的重要前提。

四、大学财务管理

    规范的财务管理是开展绩效审计的基础和前提。加拿大财务管理情况以阿尔伯塔大学为例：阿尔伯塔大学是阿尔伯塔省立大学之一，学校的财务报告纳入省政府报告。学校财务管理遵从加拿大公共事业单位财务准则(Canadian Public Sector Accounting Standards)，与政府财政年度一致，即从当年4月1日开始，到次年3月31日结束。财务报表合并了全部收入和支出。阿尔伯塔大学每年约收入17亿加元左右。收入中的大部分来自省政府拨款，2013年这部分约为8.7亿加元。还有另外一大部分来自联邦和其它政府基金、学杂费以及服务与产品销售收入，这部分占约40%。其中的学杂费收入占总收入的约16.3%。捐赠和其他基金以及投资收入占总收入的小部分，约为该年度预算的8.6%多。主要特点有:

1.  财务收支方面

    学校收入依照来源来分类，主要关注资金是否有限制性用途。收入分为限制性和非限制性，这两类又各自包含有政府拨款和捐款。全校5500个教职工，加上另外一些聘用人员合计大约有1.1万人员。总支出中工资与福利占75%，约9.91亿加元。工资标准由各类工会集体协商决定，工会分为不同类型，包括教师工会等。大学采用的是权责发生制，固定资产计提折旧。

非限制性经费主要由省政府拨款、学费、投资收入和学院自己的收入组成，还有一些辅助性的服务性收入和捐款等。非限制性拨款和捐款，可以自行分配。在会计处理上这部分可以立即确定为收入。而限制性即特定用处的拨款和捐款，由于按照指定用途,帐务上不能立刻确认收入，只能等到开支后才能确认，也就是递延确认。对于这类款项的阶段性支出也是一样，支出部分才能确定收入。特定用途捐款需要在捐赠者的同意下才可以用于相类似的用途，否则只能够将余款退回。

专项资金即限制性资金,这部分资金用于科研和特别用途，来源相似，用途不一。特别用途款项有用于奖学金以及其它指定教学等用途；也有用于基础设施的建设、装修维护的专项。

学校是非营利组织，可以接受募捐，日常经费收入享有免缴所得税待遇。学院的各类服务活动需要自负盈亏。服务性收入如“书店、学生宿舍、小吃店”等单独核算，但是纳入学校财务系统管理。餐饮服务都是外包的，学校拥有HUB mall，在运营上采取对外出租，收入并入学校，除去成本外用来支持日常水电费等以及扩大经营和支持学生。学校的这些租金收入、书店运营、学校科研项目收入等全部免税。学院单独的收入使用了大学的资源，大学收取不超过15%的类似于管理费用。

2.资金管理方面

财务活动分别依照资金来源和要求对各项资金进行单独管理。政府下拨的运营经费由学校通过预算下拨各学院管理，而科学研究基金则是由教授负责管理。

基建投入具有时间性，而学费标准的变化需要通过省政府批准同意才能够执行。随着阿尔伯塔大学国际化加快，国际学生人数的增加给学校的收入增加起到一定作用。国际学生的学费与本国学生相比差不多是翻倍。

长期债务管理,学校的借款来自阿尔伯特省资本金融管理机关(ACFA)，这种借款需要得到省政府同意。各省大学长期债务差别大，有的省提供低息贷款。学校最大的负债是教职员工的养老金。职工年假也是一种负债，还有职工残障福利也是负债。养老金负债是全加拿大大学的共有问题，退休职工由大学负担养老金。中途离职的职工如果是到事业单位，其养老金可以转过去；但是如果是到私企，处理办法是一次性结算给离职人员。失业保险则由雇主和雇员双方支付，转到联邦政府统一管理。现在个人缴纳的养老金比例为个人工资的11%，另外还有加拿大退休计划为2-3%。

固定资产管理,除了一般建筑物外，含如像图书这样的学习资源，还有土地资源，其中建筑物和发电厂占总资产的80%。管理者通过内部控制系统监控资产。校内资产都需要进行标记，明确知道谁使用和谁保管，以确保学校资产免遭损失，而且会计记录可以作为合并财务报表的可靠基础。

3.捐赠经费的管理和使用

    一般的基金捐助只是用增值部分用于支出，利用收益来发放；还有可支出性的捐赠，可以是限制的也可以不是，这类捐赠款到账后就可以开支。学校实物捐赠每年变化都很大，这类捐赠使用权通常是属于大学。

目前Alberta大学账上总资产约有45亿加元，其中一小部分为留本基金。其来源可以是经过校董会同意后的内部拨款，也可以是外面捐赠，收益部分用于支出。留本基金的运作上要保证保值与通货膨胀挂钩。投资用途几乎没有限制，目前由比较保守的投资管理公司来运营。现委托6-7家投资公司帮助学校管理，收益通常按照基金的7.5%左右来做预算。Alberta大学接受的捐赠在加拿大排名第四位，从2009年至今，留本捐赠一直在增加。

4.财务管理系统

Alberta大学财务管理中心团队有40人，也有各个学院的全职或专责人员加起来几百个人。财务部门依据政策出台一些财务管理规定在全校执行。财务管理中心使用PeopleSoft财务系统。从1998年12月开始使用，由软件方负责技术支持。校董会通过审计委员会来审批财务报表。审计委员会定期会见管理者讨论职责内的问题，也定期与内、外审计员商讨审计结果及审计报告。Alberta大学财务的精细化管理,为绩效审计提供了保障。