义务教育阶段公办学校公用经费使用情况的调查与思考

崇明县教育局审计科

公用经费是学校维持事业运行和发展的主要经济基础，公用经费的管理和使用是学校财务管理的重要内容，也是提升学校内涵发展的重要手段。在义务教育学校实行绩效工资、人员经费由财政全额托底，尤其是义务教育学校公用经费日益增加的大背景下，如何管好、用好公用经费、发挥公用经费最大效益，是一个具有实践指导意义的课题。

一、调查目的

通过对崇明县部分义务教育公办学校公用经费管理和使用的全面审计调查，了解崇明县义务教育公办学校在人员经费财政全托底后生均公用经费支出的实际现状，包括生均公用经费的管理控制情况、支出结构情况、经费占用情况和收支平衡情况等，并对照沪财教（2010）100号《关于调整本市义务教育公办学校生均公用经费基本标准的通知》有关内容，发现并分析学校公用经费管理和使用中存在的新矛盾和新问题，结合崇明县教育系统实际情况，提出具有一定针对性的建议，为领导管理决策及上级部门制定政策提供参考信息。

二、调查方式

考虑到系统内义务教育公办学校数量较多且参与调查人手有限，为提高工作效率，本调查采用抽样调查方式。为不失一般性，抽样时充分考虑学段、地域分布、学校规模、教育教学质量等因素，抽取崇明县义务教育阶段公办学校中的20个较有代表性的样本学校，其中有10个初级中学、10个小学。

三、调查内容

本调查的主要内容是被查学校调查年度生均公用经费的管理控制情况及支出结构情况、经费占用情况和收支平衡情况，具体包括拨款情况、内部控制管理情况、教师福利占用公用经费情况、临时工工资占用公用经费情况、六金(养老保险、医疗保险及附加、失业保险、工伤保险、生育保险、公积金)占用公用经费情况、教师进修费使用情况、师生图书经费使用情况、教师考察经费使用情况、洗车及交通费使用情况、教育活动费使用情况、卫生保健费使用情况等。

四、调查步骤

1.编制调查问卷(表格)及填写说明

根据调查需要，结合本县教育系统实际，依据相关制度规定和平时工作经验，认真编制调查问卷(表格)及填写说明。调查问卷(表格)中相关栏目及主题主要参照《关于调整本市义务教育公办学校生均公用经费基本标准的通知》[沪财教(2010)100号]及《关于中小学经费管理的若干规定》[崇教财(2008)75号]等相关文件规定进行筛选后确定。同时，为便于统计和统一口径，我们编写了相关填写说明，特别针对调查问卷(表格)中某些可能造成歧义或者有多种理解角度的调查主题予以了界定和解释。

2.下发调查通知、调查问卷(表格)及填写说明

编制好调查问卷(表格)及填写说明后，及时向相关学校下发纸质调查通知和网上通知，提出相关要求和时间节点，并将编制好的调查问卷(表格)及填写说明作为附件供相关学校填写和参照。在规定时间内搜集各校上交的问卷调查(表格)，做好审查、询问和整理工作，为下阶段实地查核做好准备。

3.实地查核

对学校上交的调查资料整理归类后，安排人员到学校实地查核。结合学校上交资料中的有关数据，通过对校长、财务人员的访谈及对学校财务资料的核查，确定相关数据的真实性，进一步修正并确认相关数据。同时，听取学校领导和财务人员关于学校公用经费使用过程中的意见和建议，记录好审计底稿。

4.整理汇总资料、撰写调查报告

将各校实地查核确认后的数据及相关意见，建议整理汇总，根据汇总情况结合本县实际分析原因，提出合理化建议，形成调查报告。

五、存在问题及其原因

本次调查共抽取10所初中学校、10所小学，涉及各类公用事业经费总额3100万元，其中生均公用经费为1646.88万元。调查数据显示，多数学校注重内控管理，收支基本平衡，总体使用情况较好。但在制度计划、占用挪用、使用结构和收支平衡方面还存在一些问题。另外，部分学校公用经费紧缺的矛盾依然存在。

 (一)普遍存在人员经费占用公用经费现象

从理论角度讲，在目前义务教育学校经费投入机制下，应不存在人员经费占用公用经费现象。但实际调查过程中发现，每所学校都不同程度地存在占用情况，比较突出的主要有以下两大内容：

1.临时工工资占用公用经费

调查资料反映出，被查单位在调查年度中，临时工工资占用公用经费现象普遍存在。经统计，20个单位调查年度内临时工工资在公用经费中支出总额为110.6万元，占当年公用经费总额的6.7%。具体表现在学校为教育改革发展和管理需要，都聘请了一定数量的临时用工。主要分为三类：一是为满足日益增长的师生用膳需要，学校食堂扩大规模、增添设备，聘用了较多的炊事员工(上海市教委规定，食堂工作人员工资不能进入学生伙食成本)；二是为了美化校园环境，一般都聘请了保洁工、绿化工等；三是由于历史原因和专业性因素，较多学校都聘请了专职驾驶员。另外，国家在单位用工方面较以前更为规范，在不断提高最低工资标准的同时还要求用工单位必须按规为临时工缴纳社保，一定程度上也增加了学校用工成本。

【原因分析】一是因为随着教育管理理念的不断更新和教育管理要求的日益提高，常规教育工作之外的后勤保障服务工作不断规范和细化，对相关从业人员也提出了更高的要求；二是因为单位之间教职工合理流动的缺失以及教师与职工待遇上的差别，导致一些学校难以委派富余教师从事后勤工作而另聘人员；三是教育发展及形势本身亦有一定不确定性。

2.教职工养老等六金占用公用经费

调查数据显示，20个被查单位在调查年度中，13个单位有教职工养老等六金占用公用经费现象。经统计，相关被查单位教职工养老等六金从公用经费中支出总额为94.13万元，占20个被查学校当年公用经费总额的5.7 %。具体表现在，被查单位中13个单位向社保部门实际缴纳的教职工养老等六金少于财政关于该校教职工养老等六金的实际拨款，导致学校无奈占用公用经费。另调查发现，20个被查单位中有7个单位没有占用现象。

【原因分析】为在编教职员工缴纳养老等六金是学校法定的义务，学校必须按照规定的上年度教职工月平均应发工资基数计算出的缴款额每月如数向社保部门缴款。义务教育学校属全额拨款事业单位，从理论上讲，在编教职工养老等六金应全部列入财政预算并全额拨款，但事实上，财政按其口径核定下拨的六金预算额少于学校实际支出额。7个单位之所以未出现占用现象，是因为本单位公用经费紧张，没有资金来源，学校财务只好按财政核定下拨的六金数来缴纳六金所致，实际上导致了同一区域范围内缴纳六金标准的不统一。

(二)教职工外出休养考察费占用公用经费

调查资料反映出，20所被查单位调查年度中，共发生各类教职工外出休养考察费386.42万元，占当年公用经费总额的23.5%。主要表现在，单位从关心教职工角度，根据上级有关文件精神及崇明县教育局2010年5月印发的《关于进一步加强崇明县教育系统教职工考察、体检、疗休养活动管理的实施意见》，组织本校全体教职工疗休养；二是义务教育学校实行绩效工资后，禁止单位在平台外发放货币和实物福利，学校出于激励目的，组织部分教职工参与的作为“变相福利”的考察活动。

【原因分析】一是由于县财政困难，教职工疗休养、考察资金在财政预算中不予考虑，但根据有关文件，教职工疗休养及考察学习却又是学校的必要工作；二是义务教育学校绩效工资政策禁止平台外发放任何货币和实物福利，同时，绩效工资实施时人均一定额度的说法又导致学校管理者很难在绩效平台中对做得好、做得多的教职工过多倾斜，因此，学校为激励部分优秀教职工而在公用经费中支出有关考察学习费起到“变相福利”作用。

(三)汽车交通运行维护费严重超支

调查数据显示，20所被查学校调查年度中，合计发生汽车交通运行维护费139.9万元，平均每校7万元。反映出，一般学校都配备一辆汽车，汽车交通运行维护费由财政另外核拨经费，预算标准为每辆每年3万元。现实际每校汽车交通运行维护费都出现翻倍超支现象。

【原因分析】首先是学校配备的车型一般都是10万元左右低档价廉的面包车，由于车型技术相对落后且运行年代较长，目前出现安全稳定性差、油耗大、维修成本高的通病；其次，随着教育改革发展，学校纵横向的教学活动较多，导致公务用车频率较高同时油价又居高不下；再次，某些学校用车管理制度不严。

(四)公用经费支出结构对比文件标准差异较大

经统计我们调查设定的四项内容相对应的实际支出数据，对照沪财教(2010)100号文件中本市义务教育公办学校生均公用经费使用定额标准，实际调查获取数据和文件标准之间有较大差异(表1)。