高校绩效审计评价体系影响因素研究――基于高校教学水平评估视角（姜猛）

高校绩效审计评价体系影响因素研究

――基于高校教学水平评估视角

姜猛

一、引言

2004年6月1日颁布实施的《教育系统内部审计工作规定》明确界定了高校教育系统应按照依法治教、从严管理的原则。依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国审计法》和《审计署关于内部审计工作的规定》等法律、法规，建立内部审计制度，实施内部审计工作，从法规层面上强调了高校内部审计工作的重要性。高校审计工作重要组成―绩效审计是强化高校资金管理、提高预算资金利用效率、效果和效益的主要手段。因高校财务核算体系和运营方式的独特性，如何构建高校绩效审计评价指标体系、界定有针对性的评价标准，一直是困扰高校绩效审计工作开展的难题。探寻符合高校运营模式的绩效审计评价体系路径是解决当前高校绩效审计的关键。本文创新之处在于尝试在构建高校绩效审计评价体系思路上，借鉴高校教学水平评估相关指标体系为参照依据，找到绩效审计与教学水平评估之间互通路径，设计、构建符合高校特色的评价体系，并通过层次分析法、灰色模糊评估法确定评级体系影响因素及权重，为完善我国高校绩效审计评价体系提供解决路径。

二、我国绩效审计发展、研究现状

1991年，在全国审计工作会议上，国家审计署首次提出：“在开展财务审计的同时，逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”。这是我国政府机关首次提出绩效审计的概念，标志着绩效审计在我国进入了实验阶段。审计署于2003年发布了《2003-2007年审计工作发展规划》，在其中重点突出了“积极开展绩效审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益”，这也意味着绩效审计将成为未来审计的主流。2008年审计署下发了《审计署2008-2012年审计工作发展规划》指出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到2010年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。同时明确要“着力构建绩效审计评级及方法体系”。审计长刘家义在2010年4月12日召开的“世界审计组织第6届效益审计研讨会”上明确表示，要实现到2012年所有审计项目都开展绩效审计的目标，绩效评价指标体系是必不可少的。因此，建立一套适用的、能得到业界广泛认同的衡量指标体系，是促进绩效审计的规范化关键。高校绩效审计是伴随着我国高校教育高速发展背景下提出的，随着高校招生规模、教育经费投入不断加大，绩效审计成为高校监管的主要举措。

目前，我国高校绩效审计的研究主要集中体现在审计指标的构建上，已有的研究成果大致上可以分为三类：一类可以被称为目标导向的指标体系构建方式，以绩效审计结果的效益性为导向，将高校绩效审计从事业计划及预算编制、教育成本、投资比例、社会效益四方面进行管理控制（张健，2006）。另一类思路是运用平衡计分卡模型来构建指标体系，用战略管理的思想进行绩效审计。他们运用平衡计分卡模型的4个维度与高校绩效审计直接相互联系，构建审计指标。陈希晖等（2008）构建的高校绩效审计指标将建立在财务、客户内部流程，学习与成长四个层面；卢宁文等（2010）结合了预算管理，将审计目标堪称是一个动态的战略管理过程，认为在充分考虑高校内外部环境的基础上，设立总体和细化目标，层层分解，最后确定目标值。第三类是研究如何改进指标评价方法方面，高校绩效评价是一个多指标评价体系，不仅仅要对每个具体的指标进行分析评价，更需要将所有指标关联在一起，从整体的角度作出评价，所以如何将指标融为一个整体，选择综合评价体系成为了研究对象。周萍（2009）采用了数据包络分析法，冯祖丽（2009）创新了层次主成分分析法。

虽然目前已对高校绩效审计理论方面提出了很多研究成果，但仍存在着很多问题没有实际解决。首先，目前的高校绩效审计仅停留在对技术的探索和方法的选择上，缺少完整理论体系的支持。其次，绩效审计指标体系的设计仍需要有更多的创新。目前已有的研究成果，更多是借鉴了企业管理的经验和方法，缺少高校特色。我国的绩效审计理论研究起步较晚，目前尚未形成一套公认的不存在异议的绩效审计评价指标体系。绩效审计理论研究和审计工作实践的热点和难点是如何通过一定的量化指标或描述性的表达方法，设计出一套客观的、公认的评价指标体系，这对开展绩效审计来说也是至关重要的。高校内部审计工作是伴随着一系列法规、准则出台并逐步完善的。但作为高校内部审计工作的重要组成部分―绩效审计，因起步较晚、规范尚未制定等原因，导致对高校绩效审计还未引起足够重视，影响其发挥经济评价的责任。特别是高校绩效审计评价体系，因与企业核算方式不同，评价指标制定一直是制约高校绩效审计开展的桎梏。如何找到公认的符合高校运营特色的评价指标，是解决高校绩效审计的关键。

三、高校绩效审计评价体系设计思路

（一）绩效审计评价体系借鉴高校教学水平评估理论依据

2003年，教育部在《2003-2007年教育振兴行动计划》中明确提出实行“五年一轮”的普通高等学校教学工作水平评估制度。2003年，教育部针对高职高专院校制订了人才培养工作水平评估方案，开始对26所高职高专院校进行试点评估。2004年开始，教育部决定由各省、自治区、直辖市教育厅（教委）负责对本地区高职高专院校进行评估。教育部制订评估方案，由各省级教育行政部门组织实施，教育部定期抽查各省的评估结论。截至2004年底，高职高专院校人才培养工作水平评估共评估院校107所。高校教学评估工作已成为我国高等教育教学质量稳步发展的重要保障和提高高校教学质量的有效手段。

高校教学水平评估工作是基于高校主管部门与高校委托代理关系之间，从信息传递不对称的角度，为保证高校教学质量水平而开展的教学水平考核过程。高校主管部门作为委托方，委托高校负责人（代理人）进行高校日常管理过程，在委托代理过程中，为便于对代理人进行评价与监督，以高校主要业务教学活动为评价客体，反映高校日常管理水平，促进高等学校不断明确和端正办学指导思想，突出教学工作在学校各项工作中的中心地位，调动教育教学管理人员和学校师生把更多的经历投入到教学工作中，把工作重点放到提高教育教学质量上来。

高校绩效审计同样是基于委托代理理论及信息传递理论角度，对高校日常经营管理的效果性、经济性、效益性开展专项审计工作，目的是为了保障高校日常经营管理活动符合利益最大化原则。可以看出，高校绩效审计与高校教学水平评估理论依据是相同的，目标上具有很大相似性，区别是两者实现手段不同。高校绩效审计更加侧重委托审计力量，对高校经营活动进行“3E”审计，强调注重财务数据反馈审计结论。高校教学水平评估工作，则更专注于教学工作，侧重定量、定性相结合方式反映教学工作水平。

高校经营活动虽然不仅涉及教学活动，但其绝对是高校的中心内容，因此，绩效审计重点同样要以教学活动为核心开展的。借鉴教学水平评估完善高校绩效审计思路，既符合两者共同的理论主张，也满足从体现高校运营模式的角度更好地开展绩效审计目标。

（二）高校教学水平评估评价体系综述

目前高校教学水平评估指标体系主要包括一级指标、二级指标两部分，其中二级指标是对一级指标的细化作用。一级指标主要涉及办学思路与领导作用、教师队伍、教学条件与利用、专业与课程建设、质量管理、学风建设与学生指导、教学质量七大指标体系（表1）。二级指标中对一级指标进行了进一步细分，共包括20类，并对指标进行明确赋值，量化教学水平评估工作。例如，教学经费投入方面要求教学日常运营之处占经常性预算内教育事业费拨款与学费收入之和比例）13%等。评估指标体系特点是从定量、定性两方面对高校教学活动加以评价，全面、整体地衡量了高校整体教学水平和服务保障水平，已成为我国高校评估的重要手段。

（三）高校绩效审计评估体系设计思路

高校绩效审计是从经济性、效果性、效率性三方面评价高校运营状况，因此，在构建高校绩效审计评估体系指标方面，以高校教学评估体系为基础，对现有评估指标从经济性、效果性和效率性进行重新分类整理，形成符合高校绩效审计评估特色的评价体系，使评估指标既能体现高校运营特色，又能确保指标符合高校绩效审计特点，具体分类如下：

1.经济性指标

经济性主要关注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资源使用的合理性。经济性审计的目的是通过审查与评价组织经营活动中资源的取得、使用及管理是否节约及合理，协助管理层改善管理，节约资源，增加组织价值。高校经济性审计关注的重点是投入和整个过程的成本，即在所处的政治和社会条件下，高等教育资源的购置、维持和应用是否经济。从事活动的方式是否代表对高等教育资源的最经济、最合理的使用。具体到我国高校经济性审计评价指标的主要内容包括教育资金的取得和使用是否节约；人力资源的配置是否恰当；房屋、设备、图书等物力资源的取得、使用和管理是否合理，是否遵循有关法律、法规；高校行政管理部门是否建立了健全的管理控制系统，财务制度的建立，高校管理层提供的有关经济性方面的信息是否真实、可靠。

2.效率性指标

效率性是指组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系，效率性审计是管理审计的重要组成部分，它的主要目的是通过审查和评价组织经营活动的投入、产出关系，优化业务流程，提高经营活动效率。高校效率审计指标的作用是衡量学校资源利用效率，考察其投入与产出的对比关系；通过对其资源配置、管理和使用的综合分析，对学校内部各单位的资源利用所进行的评价与监督。高校效率性审计关注的是在一定条件下，为取得同样的教育成果，高等教育资源占用和消耗的程度。即为取得同样教育质量，高等教育资源占用和消耗的越少，效率就越高。

3.效果性指标

效果性是指组织从事经营活动时实际取得成果与预期取得成果之间的对比关系。效果性主要关注的是既定目标的实现程度及经营活动产生的影响。效果性审计的主要目的是通过审查与评价组织经营活动既定目标实现的程度，以协助组织管理层改善经营水平，提高经营活动的效果。效果性指标以“结果的改善”为基础，主要针对现状的改善及改变的幅度进行比较，得出高校在提供服务和改善办学水平的过程中，教师、学生和社会相关部门的满意度是否提高，对高校自身发展是否具有明显效果。简单的说，高校的成果是“学生”，高校培养出的学生质量越好，就能说明效果越好，高校的效果性指标就说明其提供服务的有效性。高校的效果性指标不仅包括高校所拥有的教学基础设施和环境、学生的类别和数量、办学条件、毕业率和毕业生就业率，还包括科研成果的数量，科研成果获奖率，科研投入和长处，获得国家、省、部级重点学科数量，社会满意度，在全国高校中的知名度等方面。在进行评价时，要总结出造成这些结果的影响因素，尤其要重视负面影响，才能查出高校管理的漏洞之所在，才能更准确地帮助高校管理部门确定改进措施。

四、基于教学评估视角绩效审计评价体系构建

（一）构建高校绩效审计评价指标体系

根据高校教学评估体系、高校业务活动特点及现有文献关于绩效审计评价指标，将绩效审计评价体系划分为经济型指标、效果性指标、效益性指标三部分。并以此为出发点，应用层次分析法（AHP），将整个评价指标体系分解成一个有序递阶层次的多指标结构，即整个体系具有多项指标，大指标之下有小指标，而且可以具有多层次的类似结构。将整个指标体系分为目标层、准则层、要素层和指标层4个层次。评价审计对象的履职绩效是整个指标体系的总目标（总指标），对其履行职责的综合描述和整体反映作为准则层（一级指标），按照其实现职责目标的具体活动设定由多个子系统组成的要素层（二级指标），要素层再相应设置为更细化、更直观的具体指标层（三级指标），反映审计对象针对履职目标所作出的现实努力，从而形成一个多层次的评价指标体系。指标选择主要涉及财务，高校教科研活动、高校行政管理、高校后勤保障等方面。为了更整体地反映高校绩效审计特征，高校绩效审计评价时需要多层次、多角度地展开，系统分析、评价指标体系的构成框架，结合已有的研究成果与目前的审计实务，构建评价指标的要素层和指标层，初步建立了高校绩效审计评价指标体系。相对于其他层次的指标，指标层的具体指标选取难度更大，需要更为科学、谨慎。应根据审计对象和审计工作目标，设计能够合理描述或量化其履职目标实现程度的具体评价指标，指标可选取定量指标或定性指标。形成初步的评价指标集。可以运用专家问卷调查法，让专家对所选指标集中各指标的重要性和可行性进行打分，最终确定具体的评价指标。指标构成具体如图1。

（二）运用多层次灰色模糊评判法界定指标取值

高校绩效审计评价指标体系的多样性特征，决定其是一个综合复杂的过程。特别是指标体系中许多定性指标难以统一量化，而评价结果却要求能够全面反映高校绩效的真实水平，如果评价中仅以优、良、中、差4个等级度量指标因素，将产生较大的结果误差。采用灰色模糊综合评判法集合模糊层次分析法、灰评估和模糊综合评判的定量分析和定性分析等方法，可以总体上考虑专家评判信息的不完全性（灰性），利用灰色评估理论得到灰色统计量，构造出模糊隶属度矩阵后，采用模糊算法计算出要评价对象的等级，具体设计如下：

1.确定绩效审计评价因素集合和评语集合

高校绩效审计评价因素集合A={X，Y，Z}，其中X，Y，Z分别为3个因素子集，并将子集中的每个因素X_ij，Y_ij，Z_ij，（i=1，2，3）（j=1，2，3）优劣程度划分为为好、较好、一般、较差4个等级，即形成评语集。假设评语集4个等级中各等级的分值标准分别为4，3，2，1分。评价过程中，当指标等级介于两相邻等级之间时，相应的评分为3.5，2.5，1.5分。

2.界定绩效审计评价指标权重

评价指标的权重直接决定着评价结果的优劣，是高校绩效审计评价的关键所在。为了使评价指标的权重更为科学、合理，本文采用层次分析法来确定指标的权重（表2）。假设专家组有5位专家，则其各自的自我评价值为G_t（t=1，2，3，4，5），且G_t=a_t，b_t，c_t，d_t，e_t，（t=1，2，3，4，5），其中a_t，b_t，c_t，d_t，e_t分别代表第t位专家的知名度、职称、学历、判断依据、熟悉程度、自信度。第t位专家的可信度,专家可信度向量则为W=（W₁，W₂，W₃，W₄，W₅）。

由每位专家对高校绩效审计评价体系（图1）进行标度每项指标的重要性，并进行两两比较，形成每位专家对各层级指标的判断矩阵。以待评价的总目标为准则对图1的指标体系进行两两比较，进而分别得到第t位专家（t=1，2，3，4，5）对2个层次指标的判断矩阵。然后，根据指标体系中各指标的重要性程度，进行单排序及其一致性检验。根据指标排序及一致性检验特点，将据此求出第t位专家确定的各级指标的单排序权值以及相应的一致性指标函数，为5位评价专家的群体权重矩阵，据此进行一致性检验，直至具有较满意的一致性为止。根据检验结果，计算各层级指标权重，并进行复制评价，形成第t专家评价矩阵。对于定性指标评价，采用灰色模糊评级法，将指标表示为优、良、中、差4个等级。与之对应的灰数白化函数为：第1灰类优（e=1），设定灰数₁∈[4，∞]，白化函数为f₁；第2灰类良（e=2），设定灰数₂∈[0,3,6]，白化函数为f₂；第3灰类中（e=3 ），设定灰数₃∈[0,2,4]，白化函数为f₃；第4灰类差（e=4 ），设定灰数₄∈[0,1,2]，白化函数为f₄；同时可根据专家打分意见对拟评价对象评价指标确定对应系数并量化。评价体系的原始数据源于审计人员围绕绩效审计所获取的相关数据，经过评价目标设定、评价目标分解、评价指标选取、评价方法确定等步骤完成绩效审计综合评价，最终得到绩效评价信息，并把它作为评判高校绩效管理水平的依据。

五、结束语

基于教学评估体系的高校绩效审计评价指标体系的可行性和适用性体现在：一是解决了高校绩效审计指标体系构建的问题；二是使审计部门可以围绕高校核心业务为中心，科学有效地利用审计资源，充分体现审计经济评价职能。由于高校业务复杂性和评价目标的多元化，因此，评价体系从效率性、效果性和经济性3个角度运用多层次分析法进行设计，不仅使复杂的评价指标有据可循，而且便于全面反映高校评价内容。此外，本文采用专家群意见界定各项指标权重，依据灰色理论对定性指标进行量化方法，有利于提高指标效度和信度，提高评价结果的客观性和可靠性。