上海基础载育收费政策的变迁

――基于支持联盟框架的分析

汤姝娴

 一、问题提出

我国基础教育包括幼儿教育、小学教育、普通中学教育(初中、高中)。其主要职能是对学生进行基本知识、基本方法和基本态度的教育，是提高学生基本素质的教育。它是公民平等享有的公共资源，任何部门和个人没有权力剥夺公民受教育的权利。中国拥有世界上规模最大的基础教育，根据教育部公布的《2014年全国教育事业发展统计公报》，全国共有幼儿园20.99万所，在园幼儿4050.71万人，义务教育阶段学校25.40万所，在校人数1.38亿人，高中阶段共有学校2.57万所，在校人数4170.65万人。

长期以来，教育乱收费一直是社会广泛关注的一个热点和难点问题，几乎成为我国教育发展的痼疾。教育收费问题反映了国家的政治制度、经济发展水平、学校办学宗旨、教育领导伦理。合理的收费有利于教育和社会的协调发展，有利于国民文化素质的提高;不合理的收费则会阻碍教育与社会的协调发展，并引发诸多教育问题和社会问题。

二、分析框架:支持联盟

20世纪80年代，保罗・A・萨巴蒂尔与简金斯・史密斯合作设计的支持联盟分析框架，将支持联盟框架定义为:“由来自不同职位(选举的和行政机构的官员、利益集团的领导人、研究者等)并具有以下特征的人组成，他们:(1)共享一个特定的信仰系统―一套基本的价值观、因果假设和对问题的感知;(2)长时间内对一项协调行动毫无争议”^[1]。

支持联盟框架将联盟的信仰体系分为三个层次:一是深层核心信仰。它是基本规范和本体论观点，稳定性极强，是极难改变的;政策核心信仰是关于子系统实现其核心价值的基本政策立场，是联盟的基本黏合剂，虽然不是僵化不变的，但调整起来也非容易之事;工具性信仰是关涉一些工具性信息的认识，是较容易改变的，政策理念的相互学习常常发生在这个层面。并且假设:来自子系统外部的主要干扰(如社会经济条件的变化、公众舆论、整个系统的统治联盟、及来自其他子系统的政策产出)是一个政府的政策核心特征发生变迁的必要的但不充分的原因。

支持联盟框架已被证明可以用来分析实质性的政治冲突和高技术复杂性的案例。它的一个重要特点就是把超过十年或更长时间的政策过程看作一个整体，其关注的焦点是政策取向学习，并认为制度变迁的主要原因是通过政策取向的学习进而修改政策信仰来实现，并把政策子系统看作其最好的分析单元。萨巴蒂尔在解释政策导向学习时认为:“不同联盟中的成员为了推动他们的政策目标的实现而去更好地理解这个世界。”

三、上海基础教育收费政策变迁历程

上海基础教育收费政策的变迁可以概括为“放松―管制―逐渐放松管制”的过程。我们以2006年1月上海颁布《关于免除本市义务制教育阶段中小学生学杂费的实施意见》,2015年7月上海市物价局、上海市教育委员会、上海财政局《关于本市中小学(幼儿园)代办服务性收费管理有关事项的通知》两个时间为截点，将2006年以前作为管制放松的阶段，2006年至2015年7月作为管制收紧阶段，2015年7月以后作为管制逐渐放松的阶段。

(一)第一阶段(2006年以前):管制放松

90年代及以前，我国财政资金紧张，投入教育的资源有限，各个学校只能依靠自己筹措资金，缓解教育经费的紧张，教育乱收费的现象也不可避免，这个阶段存在的收费名目最多，如合规收取的借读费、择校费等，以及其他名目繁杂的收费项目，如搭伙费、蒸饭费。尽管1989年国家曾发布《关于清理整顿中小学收费项目有关问题的通知》，随后1991年又发布了《关于坚决制止中小学乱收费的规定》，但是相关收费的项目和标准始终未出台，给管理带来了缺口和难度，并没有给乱收费的现象带来抑制作用。

2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过新《义务教育法》，将“经费保障”列入法律，要求“义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。”^[2]以及义务教育经费的“三个增长”^[3]的政策。以法的强制力保证了教育经费，堵塞乱收费的源头。

2006年1月上海发布《关于免除本市义务教育阶段中小学生学杂费的实施意见》，自2006年秋季开始免除全市义务教育阶段中小学生学杂费。2008年颁布《关于实施本市义务教育阶段教科书免费提供工作的通知》。上海作为财政较为宽裕的城市，率先免除了义务教育阶段的书簿学杂费。

2008年国务院颁布《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》以及《教育部、财政部关于认真做好2007年秋季国家免费教科书退费工作的通知》，标志着义务教育免除书簿杂费的时代到来。而对于基础教育收费的管制也开始逐渐收紧。

(二)第二阶段(2008年至2015年7月):管制不断收紧

1.收费范围和标准不断明晰

自义务制教育阶段免除学杂费和书簿费后，义务教育阶段的收费项目开始变得简单清晰，仅余服务性代办费一项。根据上海市教育委员会等三部门发布《关于进一步规范本市义务教育阶段学生代办服务性收费管理有关事项的通知》（沪教委财[2009]50）明确了代办服务性收费的范围和标准，并以“学生自愿、多退少不补”为原则。

而此前关于学前教育、高中教育以及职业教育的收费范围和标准一直比较模糊，《上海市教育委员会关于重申本市中小学教育收费标准及相关工作要求的通知》（沪教委财[2008]5）中明确了高中教育的学费、借读费、择校费、住宿费标准，以及课本、课外活动费和卫生保健费，未提及学前教育和职业教育。

而学前教育、高中教育和职业教育因为不属于义务教育范畴，其本身有区别于其他教育的特点，收费的项目比较有特色，同时也比较繁复，如幼儿园是按月收取保育费，代办服务性项目中还包括一些生活用品，职业教育的专业不同收费的项目也不同。

而继义务教育的收费目录出台后，高中代办服务性收费的标准也在千呼万唤下公布了，2011年上海市教育委员会、上海市物价局发布《关于进一步规范本市高中学生代办服务性收费管理有关事项的通知》明确了高中代办服务性收费项目分3大类17个项目。

2012年上海市教育委员会、上海市物价局、上海市财政局《关于规范本市幼儿园代办服务性收费管理的通知》公布了幼儿园的代办服务性收费的范围和标准，共分为3大类11项。

但是至今，也未见职业类教育的相关收费标准。

2.收费的项目不断减少

继义务教育取消学杂费和书簿费后，2012年、2013年上海市发改委宣布取消了高中择校费和公办高中的借读费。

2013年，上海又调整了上海市基础教育部分代办服务性收费项目，其中不再将住院医疗互助基金和学生平安保险两个项目列入代办性服务收费，取消了教育报刊的订阅项目，不再将以上三项纳入统一代办项目。

可以说截止目前，学校可以收取的收费项目内容越来越少，至少在法规和政策允许的范围内乱收费的可能是很有限的。

3.帮困力度不断加大

随着财政对教育投入的加大，对于学生帮困的力度也在不断加大，上海义务制教育率先开始实行“助学券”的帮困形式，通过街道认定和发放助学券，学校对持有助学券的学生实行减免活动费与餐费，财政按照标准拨款的形式，实现困难学生的补助，被补助的学生基本不再需要支付代办费用。2011年该项政策惠及了学前教育，符合条件的幼儿也可以享受到管理费和伙食费等的减免优惠。

而高中阶段在帮困助学方面，除对以上低保家庭等困难学生进行补助以外，根据上海市教育委员会、上海市财政局《上海市普通高中国家助学金管理办法》，高中学校还要“从事业收入中足额提取3%的经费，用于设立校内奖助学金、特殊困难补助和享受国家助学金的其他家庭经济困难学生减免学费等支出”。

4.监督力度不断加大

对于基础教育收费的规范性，引起了各部门的充分重视。每年国家教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部、审计署、新闻出版总署7部门都会发布规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见。而在上海，中共上海市教育卫生工作委员会、上海市教育委员会、上海市纠正行业不正之风办公室、上海市财政局、上海市物价局、上海市审计局、上海市新闻出版局都会发布关于上海市规范教育收费工作的意见。每个学期开学，教育部门都要组织下属学校自查，区内教育、物价、财政和审计等部门会对教育收费工作进行联合检查，上海市教委、物价、财政和审计也会对各区的教育收费工作进行检查。

同时，《教育收费公示制度》也将社会人士、家长纳入了学校的收费监督体系。

(三)第三阶段(2015年7月至今):管制逐渐放松

2015年7月，上海市物价局、上海市教育委员会、上海市财政局发布《关于本市中小学(幼儿园)代办服务性收费管理有关事项的通知》，与以往公布的代办性服务性收费政策有所不同的是:此次公布的收费项目取消了收费标准。对此上海市教委的解释是:“根据本市行政审批制度改革和价格改革的总体要求，为适应经济发展新常态，充分尊重市场对价格的决定作用，本市今年起将取消中小学餐费等代办服务性收费的政府定价，其收费标准均实行市场调节价管理，由中小学结合办学实际，按照非营利原则自主制定。”但是在该文件中，学校其实也不是能够随意调节该收费标准的，若是相关定价标准超过原标准，必须履行家委会审议→询价→“三重一大”决策→公示等环节，在公示之前，家委会、学校以及区县教育部门任何一方表示异议，视作调整标准工作不成熟。

这是首次将教委会视作学校治理过程中的一部分，体现了家长参与学校民主管理，以及对于学校代办服务性收费的知情权、评议权、参与权与监督权。

该政策只是一个开始，学校的收费政策可能朝着逐渐放松管制，遵从市场趋势、引入多方参与监督的趋势发展。

四、变迁逻辑:支持联盟框架下的上海基础教育收费政策变迁

支持联盟核心观点表明，政策子系统内部政策取向学习和外部社会环境的影响是引发政策变迁的两种主要方式。上海基础教育收费政策的变迁实际上是政策子系统中不同的联盟通过政策取向学习修改表层信仰，以及外部社会环境的影响促使联盟成员及其核心信仰的发生改变，从而导致政策的变迁。

(一)政策子系统内部:深度核心信仰―表层信仰维度

1.深度核心信仰:规范教育收费行为，实现基础教育的目标。无论支持放松管制还是加强管制的联盟，都是希望教育收费能够是在合理合法的框架下运行的，并且能够保障各自的利益，家长希望子女能够享受到优质的教育资源，学校希望提供更加丰富的教学资源和招收到更加优质的生源，而政府希望能够提供公平优质的教育。而三者的共同点恰恰都是为了实现基础教育的目标。

2.表层信仰:教育公平和教育效率的矛盾。教育公平强调的是教育资源分布的均衡性，而教育的效率则是强调教育投入和产出的比例，这种既期待公平又期待着效率的矛盾拉锯着收费政策的变迁，义务制教育的普惠性注定了教育的公平属性，而基础教育的利益相关者总是期待更高的效率。

3政策取向学习:支持收紧管制派联盟和支持放松管制派联盟的冲突与妥协。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，跨信仰系统的政策取向学习是最有可能发生的^[4]。我国社会各界对基础教育收费的的表层信仰上存在冲突，教育收费制度的改革就是政策取向学习的结果，这实际上是制度的支持派和反对派经过政策取向学习后达成新的妥协。

(1)支持收紧管制派联盟。基础教育的收紧管制派联盟主要政府行政管理人员、媒体和部分教育的非直接利益相关者。他们出于基础教育的公益性、普惠性的属性，坚持教育资源投入应该以“公平优先”的原则，收紧教育收费的管制有利于促进教育公平的实现。从收费制度中不断明确收费标准和收费项目，并且不断加大帮困力度可以看出支持收紧管制派联盟的政策信仰。

(2)支持放松管制派联盟。部分教育实施者，以及部分教育的直接利益相关者。他们期待更多的投入获得更多的教育产出，及提高教育的效率，主要包括部分教育实施者，即部分学校和教育工作者，探索获得更加丰富的教育以期获得超过超额的教育成果，这种教育投入是超过教育公益性和普惠性标准的投入，而产出的超额成果也并非基础教育的教育目标所要求的标准，部分的教育直接利益相关者，如家长和学生，则是支持这种投入的。

(二)系统外部:促使基础教育政策表层信仰修正重要的因素

子系统外部政治经济等因素是影响政策变迁的重要方面之一，外部影响因素促使基础教育收费政策的表层修订。“支持联盟的一个基本论点是，尽管支持取向学习经常改变联盟信仰系统的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化，则需要子系统外非认识因素的干预。”^[5]促使上海基础教育收费制度变迁的外部活跃因素涵盖了包括社会经济发展、公共舆论的作用以及其他子系统的政策产出等。子系统外部的因素通过与子系统内部的力量进行重构，形成支持联盟，从而实现外部因素和内部力量共同推动基础教育收费制度的变迁。

1.社会经济发展促使财政经费充分投入基础教育。

相较于别的省市，财政经费投入对上海基础教育收费的影响绝对是正面的，自《义务教育法》颁布以来，财政对教育经费的投入是充分且充足的。正是由于充足的经费投入，促使教育收费项目不断减少，改由财政负担部分成本，如财务补贴部分学生伙食费、书报费、素质教育活动费。并且出台各种帮困政策，如义务制教育助学券、营养午餐等，高中则计提帮困基金等。

2.社会舆论对基础教育乱收费的关注不断提高。随着社会舆论地位的提高，使得政府不得不直视和重视基础教育乱收费的现象，收紧教育收费的管制和加大财政投入减轻受教育者及其家庭的负担，有助于树立教育公平的舆论，提高政府的社会公共形象。

3.国内外的经验。如2015年暑期新发布的教育收费制度，有很多新的改变，如引入教委会参与学生代办服务性收费、不再制定收费价格标准改以引入市场竞争等。是在越来越多的家长有意愿参与教育、参与学校管理的形势下，参考国外的家委会在学校管理和教育过程中的参与度产生的，在家委会参与和市场竞争的双重制度下，将提高教育收费的效率和社会对学校的信任度。

五、结论

按照支持联盟框架，实现基础的教育目标是政策核心信仰，而支持派和反对派的冲突主要是围绕基础教育的公平与效率。而制度的变迁是源于两个联盟的政策取向学习，在外部环境的影响下，达成新的政策信仰体系，形成了新的政策联盟。

(一)正确认识基拙教育的目标有利于形成政策信仰的统一

基础教育作为一种公共产品，公益性和普惠性是它的基本属性，而公平应该是它的核心。但是目前的社会，夸大了基础教育的功能，对稀缺的优质教育资源的趋之若鹜加剧了教育资源的不均衡。社会对基础教育的正确认知，和教育主管部门投入的均衡性有利于公平和效率的统一，加速支持派和反对派的政策取向学习过程，更快达成新的政策信仰体系。

(二)规范教育经费使用管理提高教育经费的使用效率

财政投入的充分性，使得学校有足够的资源投入帮助其实现高效率的教育产出，而教育经费使用的不规范降低了使用效率，使得其不得不使用“乱收费”的手段来实现，学校可以通过完善预算管理、避免资产闲置、均衡使用经费的管理办法，在实现其基本的教育目标的同时，投入部分资源实现更加高效的教育产出。

(三)引入家长、社会的参与和监督，提高教育的信任度

家委会、媒体的参与和监督，可以树一立教育公平的形象，提高透明度的同时，更加牢固地建立了社会对于教育的理解和信任，使得形成的新的支持联盟系统能更加稳定和持久。