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高校建设项目内部控制审计研究 李延召 李明 司艳萍 一、研究背景和意义 内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。根据最新定义(2014)，内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，通过对组织业务活动、内部控制和风险管理的审查和评价，促进组织完善治理、增加价值和实现目标。内部控制作为内部审计的主要对象，也应当是高校建设项目审计的主要对象。为提高行政事业单位内部管理水平、规范内部控制、加强廉政风险防控，财政部印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》并于2014年全面施行。教育部为此发出实施通知，指出这是加强教育经费监管的重要举措，是完善教育行政事业单位内部治理结构、建立现代学校制度的必然要求。 内部控制应当贯穿于建设项目的各个环节和各个方面，但近些年高校基建工程在招标、造价、质量、安全、廉政等方面频频发生各类问题，说明其在内部控制存在薄弱、失控等现象，也反映出管理人员对内部控制缺乏应有的重视。同时审计实务中审计人员偏重于造价审计，对内部控制缺乏应有的关注，甚至认为管理无效、控制薄弱、机构错乱、职责混淆等问题不属于审计范围，对相关问题视而不见，致使建设领域内部控制问题长期得不到审计和纠正。 建设项目支出巨大，形成的各类设施是高校办学的重要基础。内部审计的行业发展趋势，国家主管部门的监管要求，以及高校依法治校、自主办学的深入推进，都要求高校审计部门及早准备，对建设项目内部控制审计开展前瞻性的理论研究和实践探索，这有助于构建更加科学合理的建设项目审计模式，有利于规范高校工程管理、顺利实现建设目标、提高投资效益、促进高校廉政建设，更加充分地实现审计在完善治理、增加价值、实现组织目标等方面的贡献。 二、建设项目内部控制审计内容探讨 对建设项目内部控制开展审计，首先要明确建设项目内部控制的内容和范畴。中国监管部门以及美国《内部控制整合框架》都将内部控制分为内部环境、控制活动、风险评估、信息与沟通、内部监督等五要素，其中内部环境又包括组织架构、发展战略、人力资源、组织文化、社会责任等方面。建设项目内部控制也可分为上述五要素，但作为管理与技术的高度融合，建设项目投资大、周期长、工期紧、工艺复杂，所涉及的要素更加复杂。因此应当按照全生命周期、全要素的理念，系统梳理高校建设项目内部控制的各个要素和内容: 1.内部环境。高校建设项目涉及的组织架构不仅仅是基建部门，还有立项审批、财务、招标、资产使用、资产管理等诸多部门，以及校务委员会、党委常委会等学校层面的机构，都与建设项目的全过程管理息息相关，施工管理部门仅是其中一部分。由于建设项目的专业性和复杂性，其人力资源管理也更加复杂，需要严格的岗位能力、职责权利、考核等框架体系，以及科学的人员招聘、奖惩、轮岗交流等制度。建设项目的发展战略、组织文化、社会责任等要素受制于学校的整体情况。 2.控制活动。高校建设项目涉及的控制活动和手段更是复杂繁多，如按全流程分析，有规划控制、立项审批、招投标、合同管理、施工管理、竣工验收、决算、资产使用和管理、后评价等控制活动，按类别分析则有投资和造价控制、财务与会计控制、质量控制、安全控制等，而投资和造价控制又分为投资估算、设计概算、施工预算、变更洽商控制、结算、财务决算等。 3.风险管理。建设项目风险管理包括风险识别、风险分析、风险评估、风险应对、风险监控等措施。 4.信息与沟通。建设项目信息与沟通包括部门与各岗位人员间的沟通、信息公开、信息技术与系统、反舞弊机制等内容。 5.内部监督。除了审计监督，高校建设项目内部监督还有纪检监察、财务、资产管理等方面的专业监督，此外还要采取方便广大师生员工进行监督的措施。 按照上述全流程、全方位的系统分析，明确建设项目内部控制的各个要素和内容，进而构建建设项目内部控制审计框架图，如图1。 图1建设项目内部控制审计框架 
三、建设项目内部控制审计实务探索 实务中既可以针对本校建设项目内部控制的所有要素开展全面审计，也可以开展专项内部控制审计，针对决策和立项审批、招投标和采购、合同管理、施工管理、投资控制、质量控制、安全控制、业务外包管理、财务管理、资产使用和管理，或者机构设置、人力资源管理、信息沟通等方面进行专项审计。同时既可以专门开展内部控制审计，也可以结合建设项目结算审计和全过程审计进行。在对学校建设系统管理部门或者建设项目较多的院系开展经济责任、财务收支等审计时，也必须对其建设项目内部控制情况进行审计。 开展内部控制审计时应以全面性、系统性、重要性为原则，以风险评估为基础，有重点地选取关键问题和风险点进行审计，从内部控制和审计的基本原理出发，研究完善内部控制、防范风险的机制措施，及时将审计结果报送主管校领导，抄送规划、基建、招标、财务、监察等部门。 (一)内部控制审计中的风险评估 内部控制的目的和终点是对风险进行防范和管控，因此在完善内部控制建设时必须首先对风险因素予以识别和分析评估，即内部控制以风险评估为基础。风险既是内部控制的起点，同时也是内部控制的终点。同样在开展建设项目内部控制审计时，也必须以风险评估为基础。 审计部门对建设项目开展风险评估时，可以参考基建、财务等部门的已有成果，也可以由审计人员或邀请专家和相关管理人员采用头脑风暴等方法提出风险因素。首先将各因素按发生概率分为经常、很可能、偶然的、极小、不可能共五种情况，按后果的严重性分为非常严重、关键性、严重、次重要、可忽略共五个等级，分别赋予4,3,2,1,0分。其次由审计人员或专家对风险发生概率与后果进行打分，相乘后各风险因素将具有0-16的分值。最后根据风险重要性评定表(如表1)所示进行风险评定，如8分以上是不可接受的风险，必须重点审计和处理，采取相应的防范措施。 
(二)控制活动审计 各个高校情况各异，对建设项目采取的控制活动也有所不同。研究内部控制措施、提出审计建议时，既要适应本单位的实际情况，也要符合不相容岗位相互分离、授权审批、归口管理、预算控制、会计控制、财产保护控制、信息内部公开等控制方法。 1.决策和立项审批环节 高校部分工程管理存在决策和立项审批的权威性、统一性、协调性、科学性不足，以及决策与执行不相分离等问题。高校工程项目数目多、数额大，影响大，如某高校近一年全校500万以上项目有15个，200万以上项目有25个，50万以上项目有74个，总资金额较大。必须重视立项环节的内部控制，为此提出如下完善措施和审计建议: ①建立多部门联合决策论证制度。由规划、财务、基建、资产管理、使用等单位对项目充分论证和评审，出具书面评审意见，作为学校最终决策的重要依据。 ②充分发挥学校层面的决策和控制作用。项目立项必须报经学校党委常委会、校务委员会等机构备案或讨论批准。项目范围、使用年限、建设标准、资金来源、投资限额、管理部门等内容经备案、批准后，任何部门和人员不得随意变更，因不可抗力、失职等原因确需变更的，仍按原流程审批，并严格追究相关人员责任。 ③对全校各类建设项目实行分级分类立项审批制度。如各单位20万以下项目可自行立项，但必须备案至发展规划部门;20-200万的项目由发展规划部门牵头论证审批;200万以上及其它重要项目必须报经学校党委常委会或校务委员会。 2.招投标环节 高校每年招标达数百项，种类繁多、总金额较大，招标管理部门较多，招标人与招标管理部门职责不清、有拆分项目、逃避招标等现象，评标科学性有待加强，对中标人的实际表现和服务质量缺乏统计、监督和管理。学校有必要对招标采购加强统一管理:①成立统一的招标采购管理部门，对全校各类工程、设备、货物和服务的招标采购实行归口管理;②建立招标采购的审批和备案制度，防止重复购买、资源浪费，防止项目拆分、逃避招标。不经审批或备案，招标采购部门不得招标、采购，财务不予报销;③分类建立全校统一的投标人(供货商)诚信库，实行审查、准入、监督、淘汰机制;④分类建立全校统一的综合评标专家库并实行动态管理;⑤加强评标工作的科学性，防止漏项、不平衡报价等现象造成的失误，真正选出质量、价格、进度等各方面对学校最有利的投标方案;⑥建立招标回访制度，招标管理部门应“向后看”，监督、统计中标人实际表现，听取使用部门对招标工作的意见和建议，定期调整承包商(供货商)诚信库，不断改进招标工作，不断提高招标质量。 3.工程建设管理环节 各院系部处自行管理施工，由于缺少专业知识，容易导致经济利益受损，造成质量安全隐患。学校各类工程建设应归口至1-3家工程管理专业部门，使各单位能安心做好教学科研、管理服务等本职工作。如随着校内大规模基本建设高峰逐步回归至常态，20万以上的项目可均由基建处负责施工管理。 4.资产使用管理环节 项目的质量和使用效果如何，缺少回访和总结制度;存在多个资产管理部门，管理分散;资产用途随意改变，未得到学校批准;教学科研、生活用房等国有资产被私自出租;部分单位随意装修甚至改变主体结构。 审计中建议:①建立项目后评价制度，由相关部门联合对建设项目的得失成败进行总结和评价，不断改进建设项目管理;②建立资产用途变更和出租出借审批制度;③资产收入和利润应上缴学校，主要由学校支配、分配，体现学校作为资产所有人和投资人的权益，体现学校土地等无形资产的收益。 (三)内部环境审计 建设项目内部环境中的发展战略、组织文化、社会责任等因素受制于学校总体情况，此处讨论组织架构、人力资源审计实务。 1.组织架构审计 在组织架构方面应确保决策、执行和监督等不相容职责相分离，分属不同机构和部门，形成制衡:①成立独立的发展规划部门，辅助学校进行规划、决策、立项审批;②明确基建管理部门的执行职责，基建、新校区建设办、住宅建设办等部门应严格执行学校的决策，做好造价、质量、安全、进度管理和控制，学校基建施工管理与前期规划的职责应分离，甲方、乙方的职责应分离;③资产管理部门应适当合并，对建设形成的房地产、设备、水电暖、道路、园林树一木、信息化等资产，实行集约、归口管理。 2.人力资源管理审计 建设项目由于其专业性、复杂性，应加强人力资源的科学化、精细化管理:①建立岗位职责和能力框架体系，实行持证上岗，相关岗位应具备注册规划师、建造师、造价师等国家注册类执业资格;②建立业绩考核和责任追究机制，考核结果作为员工薪酬、晋升、辞退的依据，对逃避审批、逃避招标、逃避审计、决策失误、投资失控、造成质量安全事故等行为必须严格追究责任;③建立人员培训、轮岗、交流制度，全方位培养项目管理人员的业务能力和综合素质。 (四)信息与沟通审计 学校建设领域沟通不及时、信息不畅通，存在信息壁垒和孤岛，如学校《建设项目审计规定》明确要求“重大建设工程项目一经批准，管理单位应书面报校审计室备案”，但管理部门从未做到。 应当通过信息简报、部门定期沟通、信息公开等机制，促进建设项目信息在校内各层级、各部门间的及时传递和充分利用，降低信息传递和沟通的成本，保障师生的知情权、参与权和监督权，同时为有类似需求的部门和人员提供信息参考;积极采用涵盖全流程全要素的信息化管理系统，提高管理的效率和科学性。 (五)内部监督 设立投诉、举报等渠道，方便广大师生监督;充分发挥立项审批、财务、招标、纪检监察、内部审计等部门的专业监督，同时加强部门间的协同监督。内部审计在做好造价审计的同时，应定期对内部控制各环节、各要素开展专项或全面审计，在项目结算和全过程审计中也要融入内部控制审计，定期对相关部门负责人开展经济责任审计，通过审计的“确认和咨询”作用，为提高学校建设项目管理水平、完善学校内部控制、提高投资和资产使用效益作出贡献。 (六)内部控制完善措施与审计建议总结 审计部门对合同、业务外包和分包、投资和造价等方面也要加强审计，完善控制和管理措施。通过开展建设项目内部控制审计实务，审计部门对学校建设项目的缺陷和成因有了深入了解，结合内部控制和审计的基本原理，研究并提出系统的内部控制完善措施和审计建议，如表2所示。 表2建设项目内部控制措施与审计建议汇总 
四、结语 高校建设项目审计有必要突破造价审计的范畴，准确界定职能定位，对建设项目内部控制积极开展审计，对其设计和运行的有效性进行审查和评价，这是高校审计部门的职责所在，也是审计的价值所在。本文研究了建设项目内部控制审计的内容和方式，探讨了建设项目内部控制审计模式，同时对工程中常见的内部控制问题积极开展审计并提出建议，以构建更加完善的建设项目内部控制框架体系，从更高层次上更加全面、更加准确地发挥内部审计的作用和职责，促进学校建设项目完善治理、增加价值、实现目标。 |
