我国非营利组织的内外部监督存在的问题分析

汤姝娴

一、研究的背景

随着非营利组织的兴起，我国也相应制定了法律法规规范其运行和行为。

(一)非营利组织的定义及其特征

非营利组织(Non-profit Organization)是指政府以外不以营利为目的的组织，主要从事公益或互益活动。也被称为第三部门(The Third Sector)或非政府组织(Non-Government Organization)。

通常具有以下特征:

1.非营利性

非营利组织的目标不是为其拥有者谋求利润，这是非营利组织与以营利为目的的企业最大的区别，也是根本前提。

2.民间性

非营利组织以民间组织形式出现，同政府组织相分离，既不是政府组织的组成部分，也不承担政府的职能。

3.自治性

非营利组织属于独立法人的机构，拥有独立运行程序和决策机构，自我管理、自我监控，并对自己的行为负责。非营利组织的运营和决策，应不受制于政府，也不受制于其他私营企业或其他非营利组织。但是在法律法规的范围内受政府约束。

4．公益性

非营利组织的公益性是指服务于公共利益，所提供的公共物品是面向整个社会的，是对政府提供的公共产品的补充。

以上是非营利组织的基本特征。除此之外，非营利组织还具有自治性、志愿性、多样性、灵活分析性、专业性和公开性等特征。

(二)我国非营利组织的法规制度环境

1.法律法规的监管形式和内容

我国政府对于非营利组织的监管主要通过法律、政治、经济手段得以进行。在法律法规层面，如1998年年国务院公布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业登记管理条例》，通过法律法规的形式对非营利组织的成立条件、活动范围、权利责任体系进行界定和要求。在政治层面，政府对于非营利组织的监管往往通过文件、指导意见、纲要等形式得以实现。如《民政部关于促进慈善类民间组织发展的通知》，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等专门对于非营利组织发展、社会组织建设的原则、任务、领域、政策等加以阐述，其对非营利组织发展来说是一种重要的合法性来源与发展导向。在经济手段层面，政府对于非营利组织的监管活动主要通过税收优惠、财务监督、社会捐赠管理等方式加以实施。

我国非营利组织实行“双重分层管理”原则:民政部门负责非营利组织的成立、变更、注销等;实施年度检查;执行行政处罚等;而业务主管部门负责非营利组织的筹备申请、成立、变更等;监管、指导非营利组织遵守相关法律并展开活动;指导清算等。

二、存在的问题

非营利组织的内部监督应该包括组织的内部治理，建立适当的决策、监督机构，进行权力的内部制衡。外部监督应当包括政府监管、社会公众监督和绩效评估制度，但是目前非营利组织在内部和外部监督上都存在不小的缺陷。

(一)组织内部治理缺失与不严密

根据非营利组织的自治性的特征，非营利组织应该实行内部自我管理，不受政府和其他组织的干涉。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业单位在登记时应提交该单位的章程，章程中应包括“(一)名称、住所;(二)宗旨和业务范围;(三)组织管理制度;(四)法定代表人或者负责人的产生、罢免的程序;(五)资产管理和使用的原则;(六)章程的修改程序;(七)终止程序和终止后资产的处理;(八)需要由章程规定的其他事项。”

但是相关的法规并没有规定非营利组织的治理结构，在实际操作中，组织章程大多千篇一律应付登记需要，组织运行过程中，理事会、监事会形同虚设，通常由管理人员兼任，重大事项跳过理事会决策过程，直接管理人员决定;缺少对管理人员的监督，组织内部缺少管理制度，内部控制松散甚至没有，给资金资产安全埋下很大隐患。

(二)政府管理过度与监督缺失

根据我国现存的法规制度，政府对非营利组织的监管主要体现在登记准入制度，非营利组织在登记时要同时取得业务主管单位和民政单位的许可，才可以办理登记，无形中提升了非营利组织登记的门槛。

同时现行的“双重分层管理原则”又比较笼统，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》中的规定，登记机关的的监督管理职责为三个方面，主要与登记有关，业务主管单位的监督管理职责主要为五个方面，大致是登记前的审查，业务指导和协助查处几个方面，实则政府讨非营组织的资金、资产运作的监管完全是空白的。  

对于纯民办的非营利组织来说，政府不应干涉过多，但是很多中国特色的非营利组织的举办者是行政事业单位，投资来源也是财政资金，甚至主要的收入来源是预算拨款和政府补助，而此类非营利组织的法人代表和管理人员属于行政任命，或者由于担任举办者的法人或者经法人授权才担任该非营利组织的法人代表。对于这一类的非营利组织的监管权限和责任归属，各项法规和制度无疑是缺失的，这种法规和政策的空白既加大了行政风险，又不利于政府的公众形象，在发生违规和违纪事项时，追责时难以定论，增加了各部门推诿扯皮的可能性。

(三)公众、社会监督薄弱

对于那些依靠社会捐赠、社会资源的非营利组织，社会公众无疑应当是监督的主体，但是由于社会公众意识不强、人微言轻、信息不对称等原因，目前这部分的监督无疑是薄弱的。

首先，社会公众捐赠的金额数较小，难以产生对其监督的动力，即使有诉求的愿望，在现有的环境下，难以获得诉求的途径或者诉求的成本过高。

此外，信息不对称也是主要原因，非营利组织的信息缺少公开途径，相关的资料难以获得与索取，造成了无法监督的局面。

(四)评估机制缺失

非营利组织的根本目标是公益性，对于其是否实现其组织目标，实现目标的经济性、效益性和效率性，尚没有明确的评估机制，无法体现非营利组织运行的绩效。目前上海地区的民办学校由教育评估院(所)对其进行评估，但是这一形式并未在所有领域的非营利组织得到确立。大多数非营利组织每年会委托社会审计机构对其进行年报审计，但是委托方往往是非营利组织自身，财务评估的独立性并不显著，影响了其评估的效果和效率。

三、结论与建议

(一)建立多元化的监管体系

根据委托-代理理论，非营利组织的举办者、捐赠者、与会员都是非营利组织的相关利益人，有权利对非营利组织是否围绕其目标运营，资金和资本的运作是否规范，进行监管。应该通过法律明确监管的界限，建立“政府-社会-内部治理”多元化的监管体系，促进非营利组织完善其内部治理，通过理事会等形式的决策机构，完善内部管理制度，提高治理的效果，对涉及大多数人利益的非营利组织，应该同时引入政府监管和社会监督机制，尤其是设置处罚和退出的机制，促进其运行的效率。  

(二)建立绩效评价体系

建立一个全面的绩效评价体系，从内部管理水平、财务情况、服务质量和发展能力等几个方面对非营利组织进行评价，设立统一、兼顾行业特色的标准(类似于ISO9000系列质量管理体系)，通过独立的中介机构进行评价。以绩效评价报告的形式对非营利组织作出全面的评价。

(三)探索公开机制

目前上市公司通过定期公布年报以及重大事项的披露制度，达到对公众公开的目的。非营利组织根据其涉及到的投入者与受益人的范围大小，也应该探索公开机制，加大信息的透明度，一方面可以便于公众监督，另一方面提升公众对其的信任度，使其处于良性运作的过程中。