高校维修工程审计管理的问题研究

王奇

        一、高校维修工程现状概述

        近些年，随着高等教育基本建设投资的不断加大，新校区新设施发展壮大，但老校区的扩、改建、维修、增容改造仍不可避免的发挥着独特作用。部分校舍超过质量缺陷责任期，老化情况严重，高校后勤维修工程体量由此增大，在后勤服务环节中任务依然相当艰巨。据不完全统计，随着新建房屋建筑的缺陷责任期的结束，修缮工作转为校内后勤实施负责，年度财务预算逐年增高，已逐渐演变成学校扩建发展的一种负担。新形势下，这对修缮维修项目的管理提出更高要求。分析高校维修工程具备这样几个特点:1)规模大小不一，每年各个高等院校预算维修资金少则几百万多达上千万，单个项目投入从几十元到百万元不等;2)资金来源渠道多，涉及修缮经费、财政专项经费以及合作单位垫付经费;3)内容琐碎复杂，从项目专业出发，要求管理人员熟悉土建、安装、装饰、园林绿化和市政多方面技术知识;4)不可预见性随意性强，这其中主要涉及抢险应急工程(如污水清掏、汛期排洪等)，前期准备不充分，时间紧任务重，施工决策匆忙导致很多环节手续程序不规范，在结算送审阶段，暴露出事实不清争议不断情况。这给审计这些项目的工作带来很大困难，因此审计监督到审计管理职能的转变势在必行。

        二、高校维修工程管理暴露的不足之处

        高校后勤维修项目资料送审反应出的一系列问题，急需找出高校维修工程造价管理的不足，如维修工程准备计划不充分、管理制度不健全、同一项工程归口部门多，实际上就暴露出隐蔽收方资料欠缺、合同条款签订不完善、施工部位做法不规范等问题。甚至对维修施工队伍缺乏必要的有力监管措施，导致材料以次充好偷工减料的现象存在。分析审计方法，提出相关建议，即从项目招标开始到竣工验收结束，结算送审需要注意问题。加强后勤维修项目审计管理，以减少资金浪费提高资金使用效率。

        (一)维修工程管理制度不完善

        根据校内出台的《基建、修缮工程竣工结算送审管理办法》虽然对建设工程竣工结算资料提出了相关送审要求，也起到了程序规范作用，但也很难控制管理上盲目变更签证的行为。维修工程数额小，但涉及数量大，项目类型的高重复性，通常管理程序不规范导致很大随意性，审计队伍也就失去头绪并没有采取针对性的方法来对待。这就需要更有指导性的实施办法文件出台，去规范从招投标阶段开始到合同履约阶段的严谨性，约束合同外经济签证行为，涉及维修措施费内容(如脚手架搭设、垂直运输设备进出场)由于不形成工程实体内容，必须要有现场发生的影像图像资料作为依据，以收方签证计量结算。

    对拆除工程中的材料、设备回收，应签明回收单位，并附上回收单位出具的回收证明资料;如果施工企业回收使用，则应附上经施工单位、建设工程管理部门、国资部门、审计部门共同认定的残值价值资料，以便在竣工结算审定金额中扣除。这需要学校国资部门、后勤管理部门和审计部门三方商讨工程残值价值回收利用细则，但由于目前部门权责划分不清，容易影响修缮项目进展，处于很难实施局面。

        (二)维修工程管理计划性不强

        大量维修项目由于具备偶然性和突发性，启动施工响应快，难免准备就不充分，在没有较详细的施工方案前就动工，工程量的判断依靠现场管理人员经验预估，甚至个别项目先施工后根据项目特征拟定合同细节。这样，已竣工维修项目，由于合同签订时间延迟，在结算环节自然导致送审时间超期造成没必要的处罚争议。另外，管理人员重视工程的功能维修，忽略维修的价值会使结算金额被抛空放大，最终定额金额不能准确反应工程维修真实性。

        (三)工程统一归口管理难

        高校工程管理部门多，新建工程一般由规划建设部门负责，维修工程一般由后勤管理部门承担，这其中还包括基础设施的维护改造，小数额的维修各二级学院利用自有经费实施装修改造，“不审计不结算，不结算不付款”的思路早已在资金结算报账的原则下通行，反而审计部门成为实际控制造价的监督者。实际上，维修工程讲究多部门配合协调，信息沟通，否则极易造成各部门各行其政。新形势下，“审计结论并不能作为工程建设项目结算的依据”这种思想根源需要深入人心，从法律法规人手，健全我国的国家投资项目管理和监督的法律法规体系。要指出的是，高校内管理部门与审计部门都是学校设立的职能部门，虽然分工不同，是权利制衡机制的需要，其目的是一致的，把工作做好，让有限的资金发挥最大的作用。管理部门落实项目实施，进行具体事务，审计部门堵塞项目建设漏洞，完善项目流程。其具体流程如下图所示。

图1审计完善项目流程图

        三、完善高校修缮工程结算审计的措施

        (一)抓住关键，把握重要环节，加强对工程细节的审计力度

    维修工程审计结算的几个基本方面，即工程量、定额、材料价格、费率。首先是工程量的审核，审计人员要熟练掌握工程量的计算规则，不能有工程量即予计量，应多方面的详细了解现场施工实际情况，确认签证工程量度量是否有误，计算尺寸是否与图纸相符，部分修缮内容无施工图纸的要及时抽查现场，是否有重复计算工程量现象;注意材料的详细规格及新、旧材料各占多少，使用原有材料或属甲方提供材料的是否扣除了材料费。其次签证中的施工做法是否与定额所包含的工作内容相符合，是否已去除无关的工序及材料设备，换算系数是否合理，是否有错套高套定额现象。如:某一学生公寓供水加压设备基础及水电安装工程，定额套取选用1E0057现浇砼块体设备基础20m³以内C30，其综合单价为2205.19元/10m³，但C20砼块其综合单价只要1975元/10m³，由于无法确定砼强度等级导致结算争议。材料、设备价格的审查是审计的一个重点。为了防止施工承包方虚报价格，审计人员除了要仔细审查相应发票的合法性，平时还应关注各种材料的价格，对各时期材料价格有一定的了解，并注意相应资料的收集，可以对常用材料建立相应的数据库。比如设备安装材料通常容易出现质量维修的阀门，给排水管道、防水材料、门窗装饰五金件等等通常缺乏一个完善的数据表格，归类每一样常用材料的名称、型号、适用范围以及区间单价，把要参与维修队伍的利润控制在合理范围。有关材料价格的信息来源则包括省、市造价发布的价格信息，亦可采取认质询价法，即通过市场调查走访核实材料和设备的真实市场价格，必要时也可通过电话及网上查询，同时也要注意是否有合同约定材料价格。对于个别特殊性材料，需管理人员专门通过各自询价报价协调统一，提供完善的认质询价依据(包含询价渠道、产品型号和供货商联系方式)由甲乙双方共同确认后进入结算。最后是工程结算取费的费率确定是否与施工项目取费证相吻合，零星维修工程按定额四级二档费率取费，是否存在高套费率情况。取费表中人工费、超高作业费或其他费等的调整是否合乎规定。

        (二)从制度上进行约束、规范和完善，建立规范的审计流程，完善内部控制制度

        加强监管力度，规范施工队伍管理。规定工程验收后施工方的结算书和相应资料必须在一定期限内送审，未及时送审者按合同条款约定要给予一定的处罚。资料不全者不予审计，结算书不够规范，“包干价，协议价”居多的则要求能按定额计费的必须按定额，否则不予审计。并对施工方的工程结算造价实行风险约束制度，即对易哄抬结算造价、造价核减率超过一定限度的施工队伍给予约定的处罚。实施项目的修缮管理部门应建立对施工单位和社会中介机构的考核制度，这两个单位是管理部门长期的业务合作单位，无论是老队伍还是新队伍都必须符合学校的招投标程序，选择上采取年度动态引进作业比较管理办法，在相互配合过程中，可以对其工作态度、业务水平、工作进度等方面开展考核，对于不良记录较多的施工队伍则实行一定的退出机制。

        充分发挥建设管理部门职能作用。大多数修缮工程没有监理参与，加强由施工监管人员复核、规范工程量的力度尤为重要。因为施工监管人员对现场较熟悉，对于工程验收时重新修订的签证，施工监管要认真仔细复核施工单位是否全部进行了修正。签证时材料的详细规格、等级、型号是否已标清楚、完整，方便审核人员核对核准材料费用。签证中工程量的汇总要有清晰的分项、总项的数据，对于钢筋的计算量或其他操作面积、体积的计算等都要有详细的说明附上。零星计工、建渣外运等不能准确反应工程实体计量内容的工作，施工现场要以经济签证单形式来体现。

        建立初审、复审制度。首先由建设单位审计人员进行初步审计。首先要对结算送审资料的规范、相应依据的收集等进行一个初步的规范和审计，保证复审时的资料齐全且造价基本合理;其次也要加强初审的力度，对于复审时核减较多的要追究初审人员的责任。要注意的是，很多初审人员认为施工现场并未发生实质性安全措施设施，对修缮工程的安全文明施工措施费用的核减为零，这样务必会给学校带来可能发生安全事故的一定法律风险，故通常要按基本费计取后支付这笔费用。结算初稿由审计部门复审，这样可以减轻复审时审计部门的压力，提高审计效率。审计人员复审时再仔细的核查一遍，从更高技术层面看看是否还有错漏。每个环节结束后相应责任人都要签字以承担相应的责任，这样就做到了从基础环节实行层层把关负责制，确保审计程序的顺畅和完整。

        (三)提高审计人员的综合素质，加强审计人员的培训并促进编审人员之间的交流

        重视内审人员各种相关专业知识的培训，以提高其审计不同类型工程的能力，及时熟悉、了解国家和省市地方造价管理部门的有关规定和要求。对新出台的清单定额规则要第一时间学习掌握，并及时运用到实践中。

        加强对审计人员沟通技巧的培训。面对争议，良好的沟通技巧可以降低对方的抵触心理，审计人员除了要给对方以足够的尊重，还要尽量做到理性的沟通，有效的沟通。

        加强审计人员职业道德培训。敏感的职业性质对审计人员职业道德，行为规范提出更高要求。要不断加强审计人员的法律意识，提倡奉公守法，依法审计。委托审计项目，加强对委托事务所项目负责人员的廉政风险教育，不得收受施工承包方的商业贿赂，不要成为其利益代言人。

        重视建设单位初审人员和审计单位复审人员之间的交流，包括审计经验的交流和审计技术的互相学习，并就一些未定事项达成一致的协定。而对于施工队伍的预算人员也应进行相应的沟通，及时总结问题，讲明注意事项，统一计算方法与口径。

        (四)审计部门要与后勤管理部门相互配合，不断协调支持

        有这样一个维修结算送审项目:学校银杏食堂厨房排水沟漏水渗漏，据管理部门反映该工程维修点处于楼房二层变形缝位置，施工操作困难，常规卷材做饭严密性差，最后按先添加堵漏剂再刷丙烯酸防水剂铺贴APP高分子卷材的五遍做法，审计人员考虑施工内容属于隐蔽工程，施工时又没有取证摄像，依据不充分并且质疑合理性而不予认定。僵持近三个月反复踏勘现场多次未果浪费各方大量人力财力。因此，一方面后勤管理部门施工阶段充分验证施工方案的合理性，必要时请相关专家论证可行性，要把发生既定事实认定工作做得细致，结算过程积极配合审计部门，了解清楚在审计过程中所遇到的各种不明事项，并认真对待审计部门提出的意见和建议，规范施工过程中的质量监督管理，互相协作以完成质量高造价合理的优质工程。另一方面审计要在监督控制的过程中，充分考虑建设部门所提出的各种具体情况，及时分析、总结问题，不断为后勤部门提供借鉴、建议和规范。

        三、高校维修工程审计方法合理改进建议

        (一)合理的审计方法可提高审查的速度和质量。对于审计人员配备不够充分的高校来说，全程跟踪审计实现的困难较多，因此，建议高校根据自身管理现状，维修工程可以采用阶段性跟踪审计与二审制度相结合的方式。即由管理部门负责维修项目的可行性研究、预算、认项、设计方案、招投标、施工现场管理以及对结算资料的初步审核，审计对管理部门操作流程不作全过程跟踪审计，但要把握工作重点，选择关键性阶段介入进行监督审计。特别强调的是，某些重点改造项目，工期长，投资相对较大，更要加强“预算先行审计，有目标的跟踪审计，结算对比”的审计方法，即在工程施工的前期和后期分别设立控制点，而在这个期间对于易引起争议的项目则进行有目标的跟踪审计。前期的控制点即对工程预算进行事先的初步审计，这样审计人员就可以对审计中的难点做到心中有数，也可明自哪些工程的哪个项目是需要重点考察的，例如拆除和隐蔽工程等。施工队伍进场后，根据项目管理部门提供的工程进度计划，审计人员不需频繁介入施工管理，根据维修工程项目特点可选择关键时机由管理部门通知前往，如开工前现场交底、技术核定出现、隐蔽工程即将完工验收时等，做到对施工情况基本有数，才能对后期提交的结算资料进行有理有据的二审。在工程最终结算时，根据跟踪审计中所得到的数据再对结算审核作重点修正，对于与预算差别较大的工程，要加大审核力度，多比较，看看主要问题在哪，高出的造价是否合理，以更好地控制工程造价。

        (二)针对个别对学校教育发展有重大影响的维修改造建设项目，若自身管理部门专业性不强，缺乏较强实践经验，可以委托社会中介机构实施全过程跟踪审计，但要注意对委托中介的监督管理。

        审计人员须常驻施工现场，参加被审计单位的定期例会，及时了解、掌握项目有关情况，提出审计意见，并且作好会议记录。参加工程例会，参与工程相关的一切招投标活动。同时做好审计宣传工作，使被审计单位了解跟踪审计的程序、内容及应配合的要求，自觉接受审计。

        熟悉工程招投标文件及施工合同，熟悉工程施工图纸，对合同及招投标文件未明确的部分应及时指出，督促建设单位管理部门进行明确界定。

        设计变更及施工现场签证的确认。一是设计变更确认;二是施工现场签证;三是要求审计人员现场核实变更工程量，隐蔽工程覆盖以前进行现场核实。

        材料价格的确认。要求跟踪审计员收集每个时段的市场信息价格，并作充分的市场调查。对于特殊材料或审计员认为有必要的材料进行现场留样，以便结算时进行核对。

        资料收集。一是收集工程施工过程中的所有工程资料加以备分，包括工程变更资料，材料合格证及样本，现场测量的照片等，并按类别整理编号，避免添加涂改等现象。二是按时做好跟踪审计工作月报，注意原始资料的积累，为做好维修定额说明及正确处理可能发生的纠纷、索赔提供原始数据。三是应建立《跟踪审计项目台账》，及时登记审计时间、工作报告(包括工作内容、客观事实、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果)。

        四、总结

        总而言之，后勤维修工程管理，各种制度和规定的建立只是一个良好的开始，重点是这些制度的执行力度。这就离不开领导的重视，有的高校因为修缮项目工程不大，涉及金额不多，而对修缮管理缺乏足够的重视，要求也就不够严格。但实际上随着校区的建成及使用，修缮项目也就成为了关系到校园民生的大问题，涉及到在有限的资金下学校能否及时为广大师生解决一些基本的困难，能否为他们建立一个良好的生活环境。只有领导重视，才能充分发挥审计人员的积极作用，取得应有的审计效果，也才能建设起一支勤勤恳恳、专业性、原则性强的修缮管理队伍，使修缮工程管理形成良性循环。