提高高校内部审计工作覆盖的路径研究

——来自四川省高校内部审计的调查数据

徐志培

2015年2月9日教育部颁发了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，进一步明确了加强高校内部审计工作的七点意见。6月12日，四川省教育厅颁发了《四川省教育厅关于加强地方属公办高等学校内部审计工作的意见》，从六个方面，提出了18条具体指导意见。可见从中央到地方对高等学校内部审计工作的重视和期待与日俱增。如何结合自身高校特点，以两个意见为指导，全面提高高校内部审计工作质量是摆在高校内审人面前的重要课题。笔者以对四川省高校内部审计现状的调查入手，分析存在的问题，以提高高校审计工作覆盖为切入点，以期提出可实现的解决路径。

一、四川省高校内部审计现状及存在的问题

1.制度体系不完善，操作指引不足

高校内部审计制度在三个层面上进行了制度设计:在法律法规层面，《中华人民共和国审计法实施条例》对内部审计的监督和管理提出了明确的要求:“第二十六条:依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。……”但由于国家审计和内部审计存在本质区别，不可能明确提出实施意见。2014年10月9日《国务院关于加强审计工作的意见》中提出了“加强内部审计工作，充分发挥内部审计作用。”的要求。在部门规章层面，教育系统从1985年2月，国家教委发出《关于转发<国务院批准审计署关于发展审计工作的几个问题的请示的通知>和组建机构、开展审计工作的通知》，拉开了教育审计制度设计的序幕。从国家教育主管部门出台的规范情况，笔者整理如下表1-1所示。1997年12月31日，教育主管机关印发《关于发布教育系统内部审计工作规范的通知》(教审[1997]2号)，公布十一个审计规范文件，涵盖教育系统及高校内部审计各个环节，形成了教育系统内部审计制度的初步体系设置。之后教育部结合教育工作发展现状，以印发意见和通知的方式先后就经济责任审计、预算执行与决算审计、建设工程项目全过程审计、建设工程、修缮工程项目审计等方面进行了进一步的部署。从业务规范层面，内部审计工作主要遵循中国内部审计协会制定的《内部审计准则》,2014年实施的新准则从基本准则、职业道德、具体准则、事务指南等方面对行为准则和质量要求进行了全面规范，但之前的实务指南并未进行修订。而实务指南第四号为《高校内部审计》，在新准则颁布之后，该指南是否处于修订或完善环节，不得而知，是否继续执行该指南也未有明确指引。就四川省而言，内部审计工作以遵从上位法为主体思路，2007年11月四川省第十届人民代表大会常务委员会发布公告《四川省内部审计条例》指导全省各行业内部审计工作。2015年在教育部颁发了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》后，省教育厅迅速响应，于6月12日颁发了《四川省教育厅关于加强地方属公办高等学校内部审计工作的意见》，这是四川省教育系统针对内部审计工作出台的第一部指导性规章。

综上所述，教育系统内部审计制度规范以审计署关于内部审计工作的规定为纲领，以1997年形成的制度体系为基础，以遵循内部审计准则为行为标准(图1-1)。笔者认为从国家层面对高校内部审计工作有着足够重视，但分析研究不足，从20年来制度体系基础未见修改可见一斑，尤其是着眼于结果导向教育系统内部审计制度要求和着眼于行为规范的内部审计准则之间的有效衔接，缺乏足够的调研和解决途径。以现有各高校内部审计力量，很难真正实现以国际内部审计准则衔接为出发点的内部审计准则要求。因此高校内部审计工作如果不能在厘清制度要求的基础上，结合校情，形成自身工作思路和方法，一味依托制度指引，必将导致工作推进举步维艰，审计效果难以保障。

2.机构设置不合理

教育部《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》明确要求“学校主要负责人应直接领导内部审计工作。”以及“应设置独立内部审计部门，足额配备专职审计人员。”四川省教育厅《关于加强地方属公办高等学校内部审计工作的意见》也作出了相同的要求。上述要求主要目的在于切实加强高校内部审计工作的领导机制和独立性，从而真正发挥高校内部审计规范权力运行，强化过程监管，提高资源绩效的作用。但是在执行过程中效果并不理想。2015年5月21日，四川省高等学校数量109所，其中独立学院9所。其中，本科院校达到51所(其中独立学院9所)，占总校数的46.79%;高职高专院校58所，占总校数的53.21 %。在调查中随机选取了其中的70所，包括从各高校官网、高校审计新闻、公开的审计工作公告等方面进行高校内部审计信息收集。从能获知的信息中整理如下:

注:根据样本70所高校中已获取组织领导信息58所高校统计

从上表可以看出，四川省高校内部审计工作的领导层次不统一，内审机构设置独立性不高，一半以上的高校采用的是与纪委监察合署办公的形式，这样就必然导致审计的独立性无法得到保证，影响内部审计工作缺乏权威性和独立性，从而审计结果也无法达到客观、公正。

3.审计实施效果不明显

审计实施效果不明显主要体现在两个方面。第一，传统高校内部审计只注重高校内部审计监督职能、而忽视了内部审计的管理、服务和评价的职能。在当前高校内部审计资源有限的情况下，传统审计项目仍占主导地位，对于管理和发展的审计项目开展和探索不足。总体来看，说明外部法规要求的审计业务为当前高校内部审计的主要工作，学校内部自身需要的审计业务范围偏窄。如科研经费审计、绩效审计、内控审计方面。根据已获取的信息，四川省高校内部审计主要范围如表3-1所示。

第二，审计信息公开程度不够。高校内部审计信息的公开有利于发挥审计的监督职能，特别是审计结果的公开，有利于规范审计行为，增强审计的自觉性和权威性。调查中，看到在审计公告和审计法规公告中，大多数高校都做的很好，有60.34%和75.86的高校积极主动地公开相关信息，有助于审计工作的宣传。但是，仅有29.31%的高校进行了审计结果的公告，这样并不利于高校师生广泛的参与、支持审计工作，也不了解审计工作的落实情况。

综上所述，建立健全的内部审计机构和高效的审计“免疫系统”，才能强化高校治理体系的微观基础，提升高校的治理水平。对照教育部和省教育厅对高校内部审计的工作要求，高校内部审计工作在切实发挥内部审计“免疫系统”作用上尚不够充分。笔者认为在提高审计质量的目标指引下，首先高校内部审计工作要扩大工作覆盖范围，不能以偏概全，在实践中总结经验，不断完善工作形式和方法，从而实现内部审计的功能。

二、提高高校内部审计工作覆盖的路径

1.从审计目标出发，把握审计制度，形成高校内部审计规范

如果单纯依靠现有的内部审计法律法规，在操作指引层面存在不足，也存在多头规范的情况。各高校在根据自身需要，在明确审计目标的前提下。应组织人员，深入研究和理解现有法律、法规、规范的要求。从自身学校审计工作板块出发，形成具有操作指引的内部审计规范。从高校审计的要求出发，笔者认为各高校应该在以下方面制定内部审计制度。(见下表2-1)。

各高校通过完善制定制度，形成自身行之有效且具有操作指导意义的制度规范体系，既有利于审计工作开展，也能发挥宣传审计工作，提高学校各部门规范意识，形成行之有效的廉政风险防控机制。

2.把握内部审计规律、完善内审机制建设

人员不足，内审机构不独立是四川高校面临的普遍现象。根据四川省教育厅《关于加强地方属公办高等学校内部审计工作的意见》，十分明确的对内部审计目标、领导机制、机构设置、队伍建设方面提出了具体要求。高校内审部门应该直面当前所面临的限制条件，有创造性，前瞻性的完善内审机制建设。

根据各高校自身发展阶段不同，我们可以将高校分为发展期和稳定期。不同时期审计目标应该有略微差异。发展期目标重点应该在节约发展基金、合规合法和风险防控;稳定期重点应该在教学效益和教学目标的实现。笔者认为发展期审计部门的独立设置尤为重要，这样能够加强监督环节，同时避免监察审计合署办公所造成的监察、审计工作前后自相矛盾的情况。在稳定期，监察审计部门合署办公则具有工作效率高、审计力度强的优点。当然在现有未独立设置审计部门的高校，在部门内部应该按审计规律合理设置科室，工作范围尽量独立。针对于纪监审合署办公的高校需要明确领导机制。因为纪委监察是纪委书记的领导职责、审计是校长领导职责，在工作上一定要分清领导职责。纪委副书记兼任审计处长的高校，部门负责人更应该头脑清晰，不要将纪检监察工作和审计工作混为一谈。在加强队伍建设方面，学校先进的内部审计理念，各高校在人才引进和培养上必须加强，在自身人员受限的情况下，充分利用社会服务发挥审计职能。可以采用外聘专业人员和外聘中介机构相结合。利用高校人才密集的特点，充分高校教师的专业技术，为学校审计工作服务。

3.构建内部审计工作覆盖体系

首先，在审计工作中应该要发挥其监督、鉴证、评价、管理和内部服务的职能，就必须对学校事务进行认真梳理，实现内部审计工作范围覆盖。结合《行政事业单位内部控制规范》，完善审计领域，开展专项审计调查，发挥审计的职能。根据行政事业单位内控要求，笔者梳理了高校内部审计工作覆盖体系图(图2-1)，各高校应制定年度工作计划，分块实施审计重点，完善内部控制制度，建立合规合法的高校运行体系。

其次，加强内部审计信息的公开，实现内部审计信息覆盖。高校内部应根据情况制定审计信息公开制度，明确审计信息公开的范围、公开时间、公开内容，主动接受监督。同时应该充分发挥信息化技术，通过OA、网站建设加强政策宣传和结果公示。是高校内部教职员工能了解审计工作，发挥群众的能动作用，拓宽审计线索来源，树一立廉政形象。

三、结束语

高校内部审计虽然明确是学校管理工作的重要方面，但客观来讲，无论是理念、人员构成、技术方法还是实施效果和高水平企业之间具有较为明显的差距。被动的作为政策的执行者，内部审计工作必将走上流于形式、审而无果的错误道路。高校内部审计工作的发展道路依然漫长。各高校首先从厘清内部审计工作范围做起，在工作实践中总结经验，认真思考，再加上上级重视、加强指导、高校自身开创性的开展工作，高校内部审计必将在高校发展过程中闪耀出它应有的光芒。