高校采购招标内部控制管理探析

陈益新

近年来，财政实施了包括政府采购等一系列重大改革，随着《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《行政事业单位内部控制规范（试行）》的推进实施，对规范公共权力的运行、公平市场竞争，建立健全权力运行的制约和监督，提高财政资金的绩效管理具有重要意义。

政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，是公共财政的一项管理措施，是优化财政支出的一个重要环节，是宏观调控的一种有效途径。政府采购以公开招标方式为主，集中采购和分散采购两种组织形式相结合。高等学校属于事业单位，财政性资金的使用必须按照政府采购的要求，如何科学合理建立采购招标的内部控制制度，规范采购招标流程，加强防范风险，确保教育资金的合法有效使用显得非常重要。

一、高校采购招标管理的现状

高校使用财政性资金中，凡属于集中采购目录以内的采购招标由政府采购中心统一组织管理；属于采购目录以外且采购限额标准以上采购招标，一般委托政府采购代理机构实施；除此以外，金额在一定数额以上的采购由高校自行组织，并参照政府采购方式开展。采购内容主要包括基建（修缮）施工、校园环境工程、教学科研设备、实验室材料、图书及各类服务等。高校采购涉及内容繁多、资金量大、权力集中，属于风险防范的重点领域，以下从政府采购政策的执行效果、内控制度完善、招标方式选择、预算编制执行、监督机制及信息化程度等方面阐述存在的问题。

（一）政府采购政策执行效果不理想

政府采购制度作为引领公共财政支出管理改革的“三驾马车”之一，在规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设等方面，发挥了重要的作用。但在执行过程中存在“重程序、轻结果”的倾向，在采购程序的受理审核、代理选择、询价报价、质量监管等方面存在一些薄弱环节，导致采购效率不高等现象，引起社会对政府采购制度的质疑。财政部副部长刘昆公开表示，政府采购制度的建设完善是个长期的过程，与行政体制改革要求及国际上比较成熟的政府采购制度相比，我国的政府采购制度还有不小差距。政府采购无论是在结果评价还是活动规范上，都尚未达到制度的预期目标。主要体现在“规范”与“效率”目标尚未实现、高价采购与低价恶性竞争的现象并存、监管需要与监管能力出现新的矛盾、采购扶持政策与公平竞争原则难于平衡等。

（二）高校内部控制制度不完善

高校采购是一个系统工程，涉及预算立项审批、采购计划的编制、采购申请与审批、采购招标方式确定与委托、供应商选择、合同签订与管理、设备项目验收与保管、支付货款与记录、采购档案管理及监督检查等环节。按内控规范“管采分离”的要求，采购活动的决策和执行程序应当明确，并互相监督、互相制约，采购经办人与负责审批人、组织招标人及验收人员的职责权限应当明确并相互分离。但由于高校管理体制较为分散，内部控制制度的制定缺乏系统性，往往存在决策程序与执行程序不分，甚至以执行程序代替决策程序。相关重要部门、关键岗位存在内部授权不规范、职责归属不清，存在重复管理或管理空自，管理效能不高，内部控制制度执行不到位，导致经费使用存在浪费、容易产生舞弊的现象，未能达到财政资金使用绩效目标。

（三）采购招标方式选择不合理

按政府采购法相关规定，采购的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价采购、单一来源。不同的采购方式数额标准不同、适用的范围不一样。公开招标是政府采购的主要采购方式，具有竞争性强、透明度高的优点，但同时也存在周期长、效率低、成本高、程序单一、不够灵活等缺点。从实践看，如果确定的公开招标数额过低，或者对采购需求无法在事前详细描述自身特性的项目，不适合采用公开招标方式而采用了该方式进行采购，会导致采购效率低下，成本与效率不匹配，采购结果无法实现“物有所值”的价值目标，有时甚至存在出现被操控现象等。同时存在应该采用公开招标方式的项目，通过拆分等手段规避公开招标。

（四）部门预算编制、执行严肃性不够

高校政府采购标的范围广、专业性强、学科跨度大。采购经费来源多渠道，包括学科建设、实验室建设、信息化建设、后勤保障、两基两辅、各类重点实验室、各类人才引进科研配套等等。要完成物有所值的采购目标，年初预算编制和采购计划非常重要。但实际工作中，由于采购人对政府采购的管理要求及需要采购事项的规格、价格等要素不熟悉，或者由于时间紧急、市场调研不充分难以做到全面如实评估。有的采购人依法采购意识不强，存在对政府采购有抵触、图省事，存在先采后报、自行采购；或者追求高标准、不切实际地采购货物等等。这些导致采购预算编制不科学、不细化，存在漏编、超编，存在年初编入预算的政府采购事项的实际执行与预算申报相差悬殊，导致预算执行约束力不强，达不到应采尽采的目的。

（五）采购招标监管机制不够健全

目前对采购代理、供应商的监管缺乏有效措施。近几年政府采购代理机构发展很快又存在参差不齐，没有相应的行业从业规范，缺少专业性人员，导致采购代理的质量不高。在招投标过程中，供应商“陪标”“串标”的现象时有发生；缺乏对恶性竞争的供应商硬性监管手段，导致采购招标结果容易产生供需矛盾和后期服务纠纷。政府采购全程监督机制还不完善。部分重大事项在评审、招标等环节尽管也邀请了纪检监察、审计、相关主管部门参与现场监督，但参与的范围有限，常态化的专项检查机制没有形成。

（六）采购招标信息化程度不够

政府采购在西方被称为“阳光法案”，意即要将采购的过程尽可能公开，接受全社会的监督，以达到避免腐败发生的目的。在高校政府采购制度的执行中，存在不愿意采取公开招标的方式，甚至使用各种办法规避公开招标。另一方面高校内部采购招标信息系统建设不完善，除了招标公告在网上发布以外，招标过程中的各环节和标结果的公告等没有通过系统进行管理，信息化管理程度不高。

二、建立健全高校采购招标内控管理措施

（一）认识内控规范的重要性，落实学校内部控制体系建设

《内控规范》的实施是事业单位的一项重要制度安排，高校要充分认识其重要性，将内部控制制度建设作为提高学校治理能力建设的组成部分。全面梳理涉及采购招标各环节的规章制度、工作程序、岗位职责、运行状况，判断其是否完善和健全，甄别主要风险点；对内控的建立和执行进行监督，确保内控被有效执行；建立健全学校内部控制制度建设的组织体系，推动内部控制制度建设常态化。高校要将内部控制理念作为学校的组织文化理念，在各级管理层和员工中广泛宣传，以进一步增强高校的内部控制理念。

（二）建立分级管理制度，完善权责对等的决策机制

建立学校采购招标分级管理制度，形成集体讨论决策的机制，明确权利和责任。第一、由主管领导和相关部门负责人组成领导小组，领导小组是学校采购招标工作的领导机构，按工程项目、物资设备和服务项目三大业务类别设置工作小组；主要工作职责是审定重要文件，审批紧急项目及特殊项目的采购招标方式，对采购招标过程中的违法、违规行为提出处理建议。第二、成立采购招投标办公室，作为学校招投标工作的职能部门，负责组织、协调和管理招投标工作；主要工作职责是制定有关制度，负责招标代理机构遴选和管理，评审专家库和投标人信息库的建立及管理等。第三、各类项目的使用单位、归口管理部门（或二级学院）是学校采购招标工作的业务责任主体部门。主要工作职责是提出申请，立项及资金落实的审核，进口设备的审批，编制审核招标文件相关内容等。

（三）严格执行政府采购制度，正确运用采购招标方式

政府采购方式和采购程序的法定性是政府采购的重要特征。《政府采购实施条例》及相关的法规对政府采购不同采购方式适用的情形、适用的范围及其相应的采购程序作了具体明确的规定。

公开招标属于无限制性竞争招标，是招标人通过依法指定的媒介发布招标公告的方式邀请所有不特定的潜在投标人参加投标，并按照法律规定程序和招标文件规定的评标标准和方法确定中标人的一种竞争交易方式，其程序最复杂，包括资格审查、招标公告、投标、开标、评标、定标、中标通知等。邀请招标属于有限竞争招标，招标方根据供应商或承包商的资信和业绩，选择若干供应商或承包商向其发出投标邀请，由被邀请的供应商、承包商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。公开招标与邀请招标在信息的发布、选择的范围、竞争性的体现和公开程度等方面都存在区别。

竞争性谈判和竞争性磋商在操作流程上比较相似，包括成立谈判（磋商）小组、制定谈判（磋商）文件、确定邀请参加供应商名单、谈判（磋商）、确定成交供应商等环节。区别在于竞争性谈判在谈判的基础上确定成交，而竞争性磋商是在磋商的基础上确定成交，适用的范围不一样。适合竞争性谈判的一般适用情况包括：一是招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；二是技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；三是采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；四不能事先计算出价格总额的。适合竞争性磋商包括：一是政府购买服务项目；二是技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；三是因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；四是市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；五是按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。

单一来源采购是向特定的一个供应商采购的一种政府采购方式，一般适用于只能从唯一供应商处采购、不可预见的紧急情况和为了保证一致或配套服务从原供应商添购原合同金额10%以内的情形的政府采购项目。询价方式主要适用货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目。

高校或委托代理采购机构必须根据每个项目具体情况采用合适的采购招标方式及对应采购程序实施，不合适的采购方式和如何法定环节的缺失或偏离都可能影响公平竞争、导致采购招标结果无效。

（四）强化预算编制，从源头控制采购支出执行

编制预算实际是控制政府采购的一个有效手段。对高校来说，部门预算是否科学、准确直接关系到政府采购工作能否顺利进行，政府采购制度与部门预算相辅相成，部门预算编制是政府采购制度确立的重要前提，政府采购预算编制反过来可以促进现行预算管理体制的改革。编制政府采购预算和采购目录，使采购资金管理更加规范，杜绝采购中的腐败行为，同时将采购的范围以制度的形式确定下来，便于扩大政府采购资金的范围和规模，建立完善的政府采购制度。细化预算有利于采购定额、支出标准、采购品目的确定，这与政府采购预算编制的要求完全一致。实行国库集中支付制度，解决财政资金被占压问题，又能够保证财政部门国库资金情况。政府采购通过科学、合理的采购程序，规范了财政支出管理，同时节约财政资金。

（五）建立问责机制，完善监督制度

强化政府采购各参与人的责任意识，建立用权必问责，问责必到人机制，确保依法依规开展工作。一是明确责任的主体，政府采购代理机构、采购单位、政府采购监管部门、供应商、评审专家等参与政府采购的部门和参与人员，都是政府采购的责任主体，根据其在政府采购中担当的不同角色，承担相应责任。二是明确问责方式，政府采购既涉及高校的内部管理，又涉及政府相关部门的行政监管，同时又是平等主体之间的合同交易，因此问责方式既要采用相应的行政手段、纪律手段和法律手段，也可以综合运用通报批评、停职、辞职等组织处理手段以及罚款、吊销营业执照、暂停或取消执业资格、列入不良行为记录名单等经济处罚手段。三是建立政府采购代理机构业务考核制度，由政府采购监管部门围绕采购价格、采购质量、采购效率以及执行政府采购法规制度情况，进行客观公正的考核，并定期公布考核结果。

（六）建立信息化运行机制，促进信息公开

通过搭建以采购管理、电子采购、决策支持三大模块为主要内容的信息化基本框架，采购程序、采购过程、采购结果都通过信息化平台公开，确保政府采购在公开、公平、公正透明的前提下实现竞争，真正做到以公开促公正、以阳光防腐败。一是推行电子化采购，建立供应商名录库和政府采购商品价格信息库，商品价格全部上网公开，协议供货和定点采购一律实行网上竞价。二是建立统一的专家库，通过整合专家资源，实行分级分类管理，随机抽取，管用分离，资源共享，网络互通。建立专家工作档案，实行动态管理，及时调整不合格专家。三是建立统一的政府采购信息发布平台。规范采购信息发布的程序、格式和范围，依托采购网站，在网上专家管理和抽取基础上，实现网上询价，网上招投标和网上评标。

总之，针对采购招投标实际操作过程中存在着许多问题，通过建立完善内控规范，准确选择采购方式，强化预算编制，建立问责机制，提高信息化程度等管理措施，实现公开、公平、公正的采购招标环境，达到提高学校财政资金的使用效益目的。