基于PDCA循环的高校建设工程招标审计体系研究

陈大志 肖薇

近年，随着我国教育事业的快速发展，国家财政对教育的投入逐年增加，高校建设步伐逐步加大，不断扩大的校区规模和资金投入对高校建设工程管理工作带来了挑战，也提出了更高的要求。同时，学校对经济活动的管理也越发严格，进一步加强监督检查、防控风险的任务更加艰巨。高校建设工程管理涉及认项审批、勘察设计、工程招标、合同管理、变更控制、资金管理、竣工验收等诸多环节，程序多且复杂，涉及数十个审批、决策等，每个环节都存在权、责、利之间的博弈，具有资金密集、利益驱动大、竞争激烈等特征。在此背景下，建设工程领域成为了高校经济犯罪和腐败案件的“重灾区”，全国教育系统职务犯罪案件中，建设工程领域案件占24%。2017年6月16日，中纪委网站公布了十八届中央第十二轮巡视中14所中管高校的巡视反馈意见，基建工程等领域成为问题“重灾区”。

2016年12月6日，教育部发布了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(简称《意见》)，明确指出，为进一步加强高校建设工程管理审计工作，要深化认识、实行全覆盖，建立建设工程投资评审制度，完善建设工程管理审计结果运用机制，规范建设工程管理审计组织实施。《意见》强调，在建设工程管理审计中，要突出招标审计、造价审计、内部控制审计、付款审计等重点。而在工程招标环节，行政权力干预招标，违纪违法案件屡见不鲜，究其原因在于缺少相应的监管机制、评价体系。本文拟构建适用于招标审计的PDCA循环模式评价体系，以期为高校建设工程管理审计评价体系提供一种具有广泛适用性的框架。

 一、建设工程管理审计的理论基础

建设工程管理审计是对工程项目内部控制的适当性、有效性、充分性进行确认和评价的业务活动。建设工程管理审计作为一种管理手段，蕴含于基本建设审计、经济责任审计、经济合同审计等审计项目之中，是更高层次的审计方式。通过审查、分析测试、评价，确定其可信程度，确认和评价建设工程管理中存在的缺陷和缺陷等级，分析缺陷形成原因，揭示控制风险，进行客观评价，并对工程项目的管理提供有价值的合理建议。

建设工程管理审计也是一种管理性的内部审计，通过符合性测试和实质性测试，对经营实体管理、实务控制程序、授权审批、会计控制等环节进行检查，对建设工程管理内部控制的合理性、健全性、有效性进行分析，评价经营管理秩序是否科学、规范、严密、有效，经营管理职权是否民主、科学，是否相互制约，各控制点是否由不同部门和个人去完成，有无“独揽”现象发生，工作人员之间有无连带关系、利益输送关系，根据审计、评价结果寻找失控点和漏洞，提出弊端及症结所在，从而强化管理，提高效益。

实践证明，建设工程管理审计在建设投资的合理性控制、建设工程管理的完善、廉政建设的促进等方面发挥着重要作用。

二、高校建设工程管理审计体系

    高校建设工程管理审计涉及前期准备、项目建设实施、项目竣工验收三个阶段，三个阶段一般分为项目立项、勘察设计、工程招标、工程施工、竣工结算、竣工决算六个环节，涵盖了从项目立项审批到项目实施，再到项目验收的相关业务层面的全部经济活动，具有广泛性、技术性和阶段性等特点。

项目立项环节:重点审查审批手续是否齐全，各单位是否具备可靠的资质;投资估算的准确性和完整性，工程技术、经济等方面的可行性;项目资金是否合规合法，以及资金是否落实。

勘察设计环节:对勘察设计概算进行审批手续是否齐全、投资规模是否超计划、工程设计是否超标准等方面的审核;根据工程设计合同审核工程内容、取费的标准等。

工程招标环节:对整个招标活动进行监督;对工程招投标程序进行审查、核对，综合审查招标文件、评标办法、竞标单位的资质以及标底等。

工程施工环节:主要审查隐蔽工程资料是否完整、准确、真实;审查工程变更的内容、数量的真实性、合法性，变更价款是否真实、准确;审查设计变更处理流程是否合规，变更手续是否齐全;审查索赔是否具有时效性，是否合理、准确。

    竣工结算环节:审核材料、设备等价格的合规性，重点看税金、费用和利润是否符合规定;审核竣工资料是否完整、齐全，是否符合合同要求，工程量计算是否真实、准确、合理，量价分离的项目取费标准、依据等是否符合相关规定;合同价款变更计算是否准确、真实、有效;材料价差是否真实;对工程的实际造价进行核定。

竣工决算环节:审核决算资料的真实性、完整性、合理性;资金的来源、运用、结余情况;成本、费用的开支情况;工程项目设计概算的执行情况，投资计划的完成情况;资产、负债及处理情况、会计核算、务制度执行情况等。

在高校建设工程管理审计的实施中，审计人员既要对工程招标进行控制和监督，有效防范工程项目实施过程中潜在的风险，有效遏制工程项目建设中可能发生的腐败行为，严把“入口关”，又不能对招标单位具体的经营管理进行干预，该如何正确、合理、有效参与建设工程招投标活动，审计往往处于两难境地。

三、工程招标存在的主要问题

为厘清工程招标中存在的主要问题，本文通过两种方式进行了全方位调研。方式一，通过调查问卷的方式调研了四川省地区的30所高校，其中部属高校4所，省属高等院校20所，市属高等院校6所;方式二，通过网络调研，综述相关硕博士论文、期刊、会议论文、报纸等。通过广泛调研，发现工程招标中存在的主要问题如下:

 1.化整为零，规避招标

 主要表现在:招标人将工程项目肢解成若干项目，使其低于法律规定的最低限额标准而免于招标投标;少数业主通过搞“特殊化”邀请招标、降低招标公告的公允性等方式，缩小投标参于人范围，最终达到内定中标的目的;少数领导干部以招商为由介绍施工企业，利用职务上的便利干预招标活动，让某些单位“必须中标”;以工程建设工期短、时间紧等为借口，以集体决策为幌子违规变更规避招标。

 2.假借资质，围标串标

 主要表现在:施工单位为了获得利润而不惜采用一切办法，假借企业发展状况好、经营业绩突出、经历丰富的企业资质，骗取中标;向专家评委、建设单位主要领导、工程项目负责人、招投标代理单位负责人等在招标环节中发挥重要作用的人行贿，合谋中标;招标和投标之间互相进行串通，内定中标人;或一方投标单位通过经济补偿的方式给其他投标人，并且做好协商无论谁取得项目，将来都由其进行承包建筑;对于能够进行分包管理的非主体部分，往往会进行层层分包的情况，或者是采取非法的方式将工程主体部分进行转包，并从中收取管理费，赚取差价。

 3.职能不分，监管分散

 招标过程的复杂程度较高，项目招标过程应该要本着公开、公平、公正的基本原则，在法律法规允许的范围内，对投标人进行考核，选优择优，最终促进工程项目施工完成。然而，在招投标监管、主管方面存在很多问题，主要表现在监管的主体不清，主管的市场发育不成熟，监督虚化、管理约束乏力，容易出现责任缺位和职能交叉的现象。

 4.缺乏机制，监督乏力

过程必须要有相应的监督制度作为保障，对招标过程进行监督，才能达到招标过程的规范性。在我国的有关部监管部门中对招投标的工作认识不足，相关的监管工作不到位，缺乏明确的、完整的监督机制，造成了当前建筑行业招投标活动众多问题的存在，一些施工单位为了获得更大的利益，会想办法从这些漏洞中获取利益，再加上招投标过程中涉及多重领导，很难确保招投标工作的顺利进行，从而造成了我国对招投标管理工作的不到位，大部门监管部门趋于形式化，对招投标工作不能进行深入的监督和管理。

四、基于PDCA循环的高校建设工程招标审计体系研究

 (一)PDCA循环理论

1.PDCA循环简介   

PDCA循环(见图1)广泛应用于管理学中，最早于1930年由休哈特提出，1950年被美国质量管理专家戴明博士再度挖掘出来，故PDCA循环又叫“戴明环”。PDCA是英语单词Plan 、 Do、 Check和Aetion的第一个字母，PDCA循环就是按照计划一执行一检查一处理这样的顺序进行质量管理，并且循环不止地持续改善产品质量。

2.PDCA循环理论

计划是根据可能存在问题及影响因素，明确既定方针、关键节点，并进一步制定为解决问题、防范风险、提高质量等方面而拟采取的实施措施;执行是根据计划阶段制定的措施或关键节点，对制度、流程、标准、规范等具体执行的过程;检查是对执行结果进行检查、监督、测量，确定执行结果是否达到预期的效果;处理是针对检查结果，提出下一阶段的改进方向、具体措施等。

3.PDCA循环特点

(1)周而复始

因为所有问题不可能一次解决完，每次循环结束也仅仅只能解决一部分问题，剩余的问题或新出现的问题将在以后的循环中解决，所以PDCA循环执行一次并不是完结，而是周而复始、循环往复的进行下去。

(2)环环相扣

在一次循环中，执行以计划为依据，检查以执行为依据，处理以检查为依据，第二次循环的计划以第一次循环的处理为依据，即:在第一次循环中未解决的问题是第二次循环计划的主要依据。

(3)阶梯式提升

PDCA每循环一次就会解决部分问题，获得一定的循环成果，达到新的高度和水平，所以，PDCA循环并非长期在同一个水平上低效率的运转，每次循环都是一个提升的过程，从而实现通过阶梯式发展不断完善、持续提高的目标。

(二)基于PDCA循环的高校建设工程招标审计体系研究

基于PDCA循环的高校建设工程管理审计体系如图2所示，分为计划阶段、执行阶段、检查阶段和处理阶段。

1.计划阶段(P)

学校内部审计部门结合《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防控手册》等相关文件明确的工程招标风险点，如:代理机构、招标文件、招标时限、资格预审、评标委员会、开标、中标、合同管理等，以及上一轮循环中尚未解决的问题，确定循环评价体系的关键节点，制定招标工程社会审计+内部控制实施方案。

2.执行阶段(D)

外聘社会审计完成风险评估，主要包括风险识别、风险计量和风险应对等。通过问卷调查、横向比较、分析风险发生的可能性和影响程度、根据权重综合得出风险列表和风险地图、提出风险应对策略、给出建议等六个步骤，从经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防舞弊、提高资源配置和使用效益五个目标对工程招标环节进行评价、审定的活动，目的是为了识别和评价工程招标领域所面临的重大重要风险，以便接下来有重点、有针对性地开展风险管控活动。

学校财务部门和基建部门进行内部控制自评，主要包括控制活动、控制类型和重要程度等方面。根据外部审计的风险评估结果，内部控制通过审查、分析测试、评价等方式，对工程招标的实体管理、控制程序、授权审批、会计控制、合同管理等环节进行检查，分析工程招标内部控制的健全性、合理性和有效性，评价工程招标流程是否科学、严密、规范、有效，各控制点是否由不同单位、部门、个人去完成，有无“包揽”现象发生，工作人员之间有无连带关系、利益输送关系，根据审计、评价结果寻找失控点和漏洞，提出弊端及症结所在，从而强化管理，提高效益。

3.检查阶段(C)

根据财务部门编制上报财政部门的内部控制报告，基建部门结合高校基本建设廉政风险防控指导手册编制的年度自评报告，以及社会审计风险评估报告，内部审计部门对工程招标环节以“点穴式”的方式，进行“嵌人式”审计抽样测试，编制《建设工程招标审计评价工具表》(表1)，搭建财务部门年度内部控制评价+基建部门年度廉政风险防控自评+社会审计风险评估+内部审计抽样测试复核的综合模式，完成内审和外审的互补，对执行阶段发现的缺陷进行复查，最终完成缺陷认定、缺陷计量，并根据评价结果出具评价报告。

4.处理阶段(A)

所有工程招标相关部门根据内部审计部门出具的评价报告，通过转变工作思路，完善工作流程、制度等，并对整改情况进行回复，并再次接受循环检查。本次循环中尚未解决的问题、在工作中进一步发现的问题以及随着建设工程管理形势变化而新出现的问题，将列入下次循环计划中。

五、结束语

高校建设工程管理审计评价体系的建立是建设工程管理审计中的重要且必要的系统性活动，又是评价、反馈、再评价的动态过程，能够发现并克服建设工程管理审计缺陷、寻找并改善建设工程管理审计薄弱环节等，进而促进建设工程管理审计的有效实施和持续改善。本文构建了适用于招标审计的PDCA循环模式评价体系，期望对整个高校建设工程管理审计评价体系建设提供一定的理论基础，具有一定的借鉴意义。