“放管服”背景下高校科研经费管理的探讨

燕廷淼

我国要全面建成小康社会，有赖于社会经济全面健康地发展。为此，2015年，中共中央国务院联合出台《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》(中发〔2015]8号)，以指导深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016]50号)，要求进一步推进放管服改革和创新科研经费使用和管理方式。2017年，又有四部委联合下发了《财政部科技部教育部发展改革委关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》(财科教〔2017]6号)，要求中央高校等相关单位依据最新科研经费管理政策，结合本单位决策程序等制度环境限时出台本单位的科研经费管理制度。因此，重新思考高校科研经费管理问题，决非权益之计，兹就放管服背景下高校科研经费管理相关问题做些许探讨，以利集思广益。

一、正确理解“放管服”

(一)“放管服”的基本含义

正如李克强总理所言:“‘放管服’改革实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。”“放”即简政放权，降低准人门槛;“管”即公正监管，促进公平竞争;“服”即高效服务，营造便利环境。“放管服”改革旨在持续推进简政放权、放管结合、优化服务，不断提高政府效能，促进市场主体的活力和创新能力。

(二)高校科研经费管理方面的“放管服”内容

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016]50号)，高校科研经费管理方面的“放管服”主要有以下内容。

“放”的方面有:简化预算编制，下放调剂权限;加大对科研人员的激励力度，取消绩效支出比例限制;劳务费支用不设比例;结余经费可结转使用;自主规范管理横向经费等。

“管”的方面有:强化法人责任;完善内部管理办法和内部风险防控机制;优化管理流程;改进监督与检查等。

“服”有方面有:创新服务方式;健全科研财务助理制度;建立内部共享的信息平台;完善便捷服务制度等。

简单讲，高校科研经费管理“放管服”就是，在市场经济条件下，依据科研活动规律办事，转变观念，不该管的方面，松绑放开;该管的方面，更新和完善管理制度，管住管好;创新服务方式，寓管理于服务之中，行为高效，便利科研。

(三)高校科研经费管理“放管服”目的

在高校科研经费管理方面，实施“放管服”改革的目的，就是促进形成充满活力的科技管理和运行机制，更好激发广大科研人员积极性。最终促进大众创业、万众创新，以落实创新驱动发展战略。

二、建立健全相关制度

(一)高校科研经费管理制度必须更新

经济体制是指在一定区域内(通常为一个国家)制定并执行经济决策的各种机制的总和。通常指国家经济组织的形式，它规定了国家与企业、企业与企业、企业与各经济部门之间的关系，并通过一定的管理手段和方法来调控或影响社会经济流动的范围、内容和方式等。经过近三十多年的经济改革，我国逐步脱离了计划经济体制，并于本世纪初，基本建立起了社会主义市场经济体制。而这两种经济体制各有其资源配置机制和激励机制。

高校原有的科研经费管理制度，是计划经济管理思维的产物。用计划经济思维来规范市场经济环境下的经济行为和科研业务活动，显然不能有效地激发高校科研人员的积极性和主动性，也无法适应在市场经济环境下实施创新驱动发展战略之需要。时移势易，管理制度也必须更新。

高校秉承“放管服”改革精神，对高校科研经费管理进行“放宽”、“松绑”外加“激励”，以激发科研人员的积极性和主动性，提高科研水平与成果质量。但是，“放宽”、“松绑”及“激励”，并不是无原则、无约束地放任不管，否则，也不符合市场经济的规律与特性，而是转变观念更新管理方式，且在有些方面还必须更加严格地管理。因为市场经济本身就是法治经济。当然，市场经济环境下的行为规范与规章制度，必须符合市场经济规律。

(二)高校科研经费管理制度改革的主要方面

1.预算管理制度

简化预算编制，并非降低预算质量。就财政资金而言，任何人都无权随意支出，编制高质量的预算，是预算法的基本要求。为此，结合科研实际及其业务活动特性，高校科研管理部门应健全“概算+预算”的预算管理制度。主要包括以下内容。

首先，加强科研项目作业化管理。将科研项目作为由相互联系的一系列作业所组成的作业组合。该作业组合由申请认项开始到提出研究结果结束，在这一作业组合中，可依据研究阶段或研究子目标的不同，划分为若干个作业模块。每一作业模块都有其目标和要求，各作业模块目标共同构成项目研究目标或为生成项目研究目标服务。作业化管理科研项目，如下图所示。

在划分为不同作业模块的作业组合中，科研人员每完成一个模块的研究作业，实现其研究目标(子目标)，都会消耗一定的资源，花费一定的研究经费，各个模块所支用经费的总和，也就是整个项目所耗费的科研经费。

其实，从科研业务方面看，科研项目研究作业划分模块的过程，也是科研项目研究工作的规划过程，这是认项申请书的关键内容。在这里，只是从作业管理角度更加规范化，更强调每一作业模块的功能与目标。这也是提高项目研究质量的基本保障。

其次，规范申报时的概算。在作业化管理的基础上，科研管理部门应规范科研人员在认项申请书上的科研经费测算工作。依据科研项目的研究内容、技术要求、研究阶段等，合理测算，预计其所需要的研究经费。由于项目申报时研究工作规划，只是研究工作大致规划，且均为“假设”，假设立项后如何研究如何组织等等，因此依此所做的经费预算，很难作为经费支出的控制依据(实践中有关预算管理的矛盾，多因此而产生)，权且称作科研项目概算。

再次，规范认项后的预算编制。认项后，科研项目已是科研人员确定的作业事项，必须按照响应条款内容如期保质完成。而此时，科研人员必须要对申请书的研究规划进行重新审视与修订，并依据作业管理要求，对重新规划的研究内容，相应的作业模块也应随之变更，确保模块之间既不交叉又无盲区。重新规划后的研究内容既是科研实施的内容，又是发生经费支出的依据，据此进行的支出测算，方为科研项目的支出预算。很显然，最后所形成的完整的科研项目预算，又可划分为不同作业模块的预算。这也为预算控制与调整提供了条件。

第四，规范执行中的预算控制。预算控制的目的就是不超支或降低支出(对支出预算而言)。但对于科研活动而言，浪费是不允许的，节约也不是目的，真正的目的是取得预期的或超预期的研究成果。因此对科研经费支出实施预算控制，其目的应是促进科研业务的开展，而非其他。基于此，当项目研究内容发生变化，即某作业模块发生变化时，其经费预算就可能随之变化，若变化导致经费预算调整达到一定额度时就该履行相关调整手续。预算调整权力主要在科研管理部门，而非财务部门。树立这一观念，完善预算控制措施，将有利于科研业务管理部门深人科研活动之中，既便于贴近服务又利于业务监管。

2.绩效管理制度

所谓绩效是指组织、个体在一定时问与条件下完成某项任务取得的业绩、效率和效益。既包括完成任务的数量与质量，还包括任务完成的效率与效益。一般地，绩效由“结果”和“行为”两部分决定，行为是实现绩效结果的条件。“绩”侧重于“结果”，而“效”侧重于“行为”，二者有机融合，形成组织或个体的绩效。

科研绩效应该包括科学研究的资源、投入、产出与成效以及管理等维度的因素。

绩效管理是对绩效实现过程各要素的管理，是基于组织战略基础上的一种管理活动。

就高校而言，科研绩效管理可以理解为，是对科研项目目标实现过程各要素的管理，是围绕项目合同(任务书)所定目标，依据项目研究规划，对资源投入、目标分解、研究组织、成果状况等进行评价，以促使科研人员实现科研项目目标的动态管理过程。绩效管理的内容尤其是关乎科研成果及其质量方面的内容，就是需要严格管理与严谨对待，因为科学问题来不得半点虚伪。

首先，规范过程管理。研究规划及其目标分解、资源投入、人员配置、组织实施等，这既是目标实现的必要保障又是达致目标的基本途径，更是科研经费支出的前提。科研管理部门通过对不同指标的评价，并伴随对评价内容的辅导，可促进项目目标的实现，也更有利于提高科研经费使用效果。

其次，规范产出管理。科研成果是科研项目最终目标，提高科研水平，产出高质量成果，既是实施科研的目的也是科研经费应有的归宿。科研管理部门实施评价的同时，必须跟进政策与信息服务，既有利于提升成果产出又便于对成果质量的监管。

再次，完善绩效管理体制。高校实施科研绩效管理是履行项目依托单位责任的有效方式。但高校的科研绩效管理工作普遍薄弱，绝大部分高校尚为空白。因此，从组织体系、指标体系到其他相应的制度体系，均需建立健全，以形成完整专业管理体制。

3.权益管理制度

事实求是讲，我国原有科研经费管理及相关制度，忽视了市场经济大环境的影响，对科研人员科研劳动付出重视不够，缺乏应有的保障机制，以至于分散了科研人员精力，也产生了不当的导引。

所谓权益就是指权利与利益。这里的权益是指科研项目从立项到成果生成，以至成果衍生等整个周期中高校科研人员应享有的权益。权益管理就是指在科研项目及其成果衍生周期中的不同阶段对高校科研人员权益所作的一种制度安排。

综合科研管理实践中普遍关注的问题，权益管理的侧重点主要有以下几方面。

首先，建立健全绩效奖励制度。准确地讲，高校科研人员从事科研的辛劳付出很难准确计量，原有的科研经费管理体制也缺失确认科研人员超额付出的机制。尽管有关制度规定可通过提取间接费用来实施绩效奖励，但真正落实者很少。

在前述科研绩效管理的基础上，建立绩效奖励制度，通过提取绩效奖励基金，按绩效等次颁发奖励，以作为研究阶段的辛劳报偿。等次高者可全额获领预提奖励，反之则部分获领预提奖励，等次不合规定者不领奖励。

其次，建立健全结余奖励制度。勤俭办事，一直是财政资金使用的基本原则之一。在完成科研任务的前提下节约科研经费应予以奖励，尤其是在市场经济环境中。奖励方式可以有多样化，如，结合绩效评价等次直接提取一定比例奖励;允许作为新项目的前期经费使用;允许转作成果维护或转化经费等。结余奖励制度，作为绩效奖励的补充，用以肯定科研人员研究过程的节约行为和研究工作的劳动付出。科学合理地设计结余奖励制度，还可以正确引导科研人员规范使用经费，专心科研工作。

再次，完善产权管理制度。尽管产权与科研经费关系不大，但作为科研项目的成果或衍生，产权影响着科研经费的使用和科研成果的质量。

有资料(2015年)显示，我国处于产业化阶段技术明显偏少，我国技术处于实验室、中试、产业化阶段的比例分别为36.3% ,36.7% ,27%，而技术领先国家处于三个阶段的占比分别为10.5% ,18.1% ,71.4%”就是很有益的尝试。如若推广这一改革措施，必将有效地保障和调动广大科研人员开展技术创新的积极性。

三、相关职能部门实施服务改革的措施

对于科研经费管理，高校“放管服”改革，主要是“服”的实施，尤以与科研管理相关的职能部门为重。

(一)放眼全局转变观念

从我国社会经济发展状况看，作为新兴的市场经济国家，2014年，我国GDP总量达到10.380万亿美元，已跃居世界第二位[F]，人均GDP已达七千多美元，在世界范围内，应属中等收入水平。同时，伴随着GDP的增长，一些社会问题、经济问题等“中等收入陷阱”征兆相继出现。为此，我国确立了创新驱动发展战略以摆脱跌人陷阱的危险。然而，如前所述，我国处于产业化阶段技术明显偏少，与技术领先国家的差距较大，技术创新与实施创新驱动发展战略极不相称。这就是高校在管理科研经费时必须着眼的大局。

基于我国社会经济发展现实，和科研工作的基本规律，高校职能部门的管理者还必须在以下几方面转变观念。

首先，不能把科研经费当做教育事业经费管理。尤其是高校财务部门，基于专业习惯思维，过分关注财务成果和资金本身，从预算编制、执行控制、预算调整，到结余处置等，往往比照教育事业经费管理。忽视了科研与教育业务活动的不同。

其次，原有制度需要更新。2013年之前高校科研经费管理制度，没有充分考虑市场经济环境对科研业务活动的影响，带有较重的计划经济体制下的管理思维，存在绩效管理不到位、措施僵化、激励不足等问题。应依据国家创新驱动发展战略需要和国家最新指导精神，进行更新完善。

再次，服务重于管理。基于高校一直存有浓重的行政色彩，职能部门作为某项专业事务的管理者，往往表现为监管，却忽视了作为该项专业事务的专家所应当给予的辅导与服务。究其因，根源在于，部门职能定位不准，管理方式僵化，服务意识淡漠。

 (二)相关职能部门落实服务的侧重点

1.科研管理部门

科研管理部门作为学校科研业务管理的专业部门，需要承担大量的专业服务内容。主要有以下几方面。

第一，健全管理组织。在按新职能定位的前提下，除本部门要健全服务岗位外，还要与二级机构中的科研管理人员(助理功口强组织联系，强化专业沟通与交流。

第二，建立单位科研管理信息平台。使信息平台成为提高科研管理效率和便利化程度的共享平台，同时，也是学校相关科研事务的公开平台。

第三，加强学校内部科研诚信管理。建立诚信档案，配合相关管理制度，充分发挥诚信档案作用，引导广大科研项目人员规范科研行为，进一步提高科研水平与成果质量。

第四，组织实施绩效管理过程中的业务辅导。绩效管理既是评价的过程，更是沟通交流过程，作为主管部门，有责任会同项目所在部门科研管理助理，对评价内容进行辅导，使科研管理中的制度性、规范性以及程序性事务不应成为对科研人员的束缚，从而规范科研项目操作，提高项目研究水平及产出质量。

第五，加强科研项目作业管理。科研管理部门应当为科研项目作业管理提供专业辅导，科学合理地划分作业模块化，为项目的概算和预算管理提供条件。

2.财务部门

学校财务部门作为学校科研经费的主管部门，应转变管理观念，不仅仅把管理关注点局限于资金本身，还要关注科研业务状况及其成果，在此基础上，做好与科研管理部门协作配合，为科研人员提供如下几方面的服务。

第一，通畅沟通渠道。与科研管理部门配合，结合科研项目实际情况与科研人员普遍关注的重点，分析归纳出财务服务的内容提纲，并通过各二级机构科研财务助理，与科研项目组建立起解决问题的通道。同时，扩展科研管理信息平台功能，使之成为科研人员了解制度规范、查询办事程序、寻求解疑答案的平台。

第二，预算管理服务。尽管预算管理属财务工作，但应转变观念，吸收科研管理部门联袂实施。在编制阶段，紧密配合科研管理部门，为科研人员编制科研项目概算与预算提供财会专业服务;在执行阶段，预算控制应在科研管理部门配合下，以科研项目研究工作进度为依据进行控制经费使用进度，以目标相关、经济合理和政策相符为判断控制经费支出。对于预算的调整，应以研究内容调整为基础，由科研管理部门把关确认。

第三，财务服务。财务部门在设置科研财务岗位的基础上，针对科研过程中普遍存在的问题提供针对性的专业服务。如，筹集代垫资金，以解决认项后拨款延迟，不能及时开展研究问题;制定符合科研实际需要的内部规定，以解决科研活动中常见的报销票据问题;设立岗位，与科研管理部门协调配合，共同支持与维护科研管理信息平台，以满足科研人员了解财经政策等需要。

3.监督部门

通常情况下，学校内部监督机构主要是监察审计部门，担负着对学校内部各类业务活动进行程序性或政策性的监督职责。在实施创新驱动发展战略背景下，尤其是市场经济大环境中，监督部门也应转变观念，增强服务意识。具体有以下几方面:

第一，列具科研活动风险点，提前预防。根据内部控制理论和行政事业单位内部控制规范，监督部门结合科研活动特点，从项目认项到成果产出，列具科研人员在不同阶段可能面临的风险，或图或表，加强宣传，提前预防，以免科研人员遭遇风险。

第二，警示教育，教训示警。法律面前人人平等，借助近些年来曝光的科研经费违法案件，利用违法者的惨痛教训，警示科研人员，端正科研态度，遵守财经制度，规范科研业务操作和经济往来活动。

第三，实施多角度监督评价。尤其是审计监督，不能仅进行财务审计，还必须关注科研绩效和科研成果质量，开展绩效审计。通过绩效审计的监督评价，可以引导和促进科研人员提高科研工作水平，关注成果质量。