教育系统绩效审计初探

李庚申

一、教育系统绩效审计的意义

教育系统绩效审计是国家审计机构对教育部门履行其职责时教育资金配置与使用的经济性、教育资金管理活动的效率性、教育资金目标完成的效果性进行的独立性经济监督并提出有效改进措施的活动。它是在评价绩效的基础上，用来挖掘未被利用的潜力和开发新的效益途径，以达到所得大于所费，成果大于消耗，产出大于投入的目的。

教育经费作为我国公共财政的第一大支出，2012年已经实现了国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。这一目标实现以后，教育经费的使用效益成为社会焦点，政府和百姓更多关注的不再是教育投入不足的问题，而是教育经费使用效果如何、经费发挥

效能如何的问题。社会对审计期望值的提高，使得加强经费监管，进一步提高教育经费使用效益成为教育审计工作面临的一项重大任务。经济发展进人入到“新常态”这一模式后，教育的发展面临着一系列的变化，如从教育体量的扩张向教育质量的提升发展，教育经费投入

从高速增长向中高速增长转变，教育经费使用从粗放式使用向追求绩效、效能上转变。这就要求教育内部审计必须着眼于提高效益，控制效能，积极开展绩效审计，以更广泛的视角关注学校利用资金的经济性、效率性和效果性，揭露教育资源配置不合理、预算管理不规范、

教育资金损失浪费和大量沉淀、仪器设备等教育资产使用效率低下、内部控制机制不完善等问题，及时防范财务运行风险，堵塞管理漏洞，更好地体现教育审计的服务功能。通俗地讲，教育绩效审计不仅审查教育资金花的“实不实”，更要审查钱花的“值不值”，既查“行不

行，对不对”，又查“省不省，好不好”，从而在保证有限的资金发挥最大效益的基础上，促进领导干部科学民主决策，提高教育经济管理水平与投资决策水平。

二、教育系统绩效审计的内容与流程

教育资金绩效审计是以教育资金为审计对象，审计内容涵盖被审计单位的全部资金收支及相关的教育活动。它不单单是传统的人、财、物的审计，而是面临越来越多的包括人力资源、知识产权、信息等非物质资源的审计，并对其资金的利用与管理效果进行监督与评价。主要包括:

(一)教育资金的配置与使用等:教育绩效审计不仅要促进用好增量资金，避免形成损失浪费，也要促进盘活存量资金，避免大量资金“趴在”窝里“睡觉”，留在账上好看。审计人员应围绕预算的分配下达与使用，审查其用途与使用情况，着重审查教育资金配置与使用的经济性，有无因配置不合理造成的资源闲置与浪费。科学合理地配置和利用教育资源，最大限度地提高资金的使用效益，是教育资金管理的一个重要目标。

(二)教育资金管理:主要审计教育资金预算的真实性、合法性、合规性、合理性及是否依法执行预算等情况，预算执行中是否存在隐瞒转移收入，挤占挪用资金，违规使用资金等问题。审计教育资金风险预警系统的建立与运行状况及教育资金管理制度的健全性、合理性、有效性，专职审计教育资金管理的效率性，来评价学校的业绩，促使学校不断提高办学水平，达到经济效益和社会效益的有机统一，来反映学校办学业绩。

(三)教育资金目标的实现:主要包括近期目标与远期目标，社会目标与经济目标，着重审计教育资金目标完成的效果性，着眼于增强效果。另外在审计实践中，还应该特别注意违规的教育采购行为。教育采购的实质是将市场竞争机制和教育资金管理有机的结合起来，提高教育资金的使用效益，如果违规操作，就会使教育部门难以得到货真价实的商品和服务，导致教育资金绩效的下降。

从资源配置和产出效应的角度来说，绩效审计是一种检查和评价组织活动或经济行为过程中的资源配置和产出效应的优劣、并提出改进组织经济行为、加强公共责任和有效管理的审计类型。绩效审计的目标是为了优化资源配置，改进经济行为，提升产出效益。基于绩效审计的机理，整个绩效审计的对象包括了一个动态的基本流程:资源投入、活动过程和结果产出。投入审计是对资源分配所进行的检查，审计要点包括经费预算编制计划、预算的方法是否科学，是否做到了资源分配的合理以及资源投入的节约等内容;还包括预算编制过程是否遵循法定程序，是否公开透明。过程审计要检查投入向结果转化的过程，过程审计的重点是分析实现规划目标的机制或手段是否最佳。审计要点是:资金运用是否公开、透明，经费审批是否有专人负责;预算执行的进度是否正常，有无超计划或计划外开支现象;在资源的使

用中有无严重的违法违规问题及明显的损失浪费现象;是否建立并执行了灵活的经费内部控制制度。投入审计和过程审计解决的是对资源的投入和使用过程的控制，不能体现教育产出的结果质量。结果审计是对经济活动产出的服务、产品等的审计，是解决效果性问题。结果审计的审计内容主要是分析活动或项目目标的实现程度。教育效果具有间接性、长效性和潜在性的特点，对教育成果的审计内容极为复杂，涵盖了教育的方方面面，操作难度较大。

三、教育系统绩效审计的特点

(一)绩效审计的内涵具有特殊性

学校属于事业单位，其主要任务是通过广大教师的劳动把各种知识传授给学生，为国家培养有理想、有道德、有文化、有纪律的不同层次的人才。人才的培养过程既是广大教师利用物质资料，耗费活劳动、输出和转移智力的过程，又是受教育者发挥积极性，不断获取知识、掌握知识、逐步成才的过程。学校运用财政投入和自身筹集的经费来完成教育教学任务，达到为社会培养合格人才的目的，即学校以师资力量、校内设施、教学经费等进行投入，从而培养出一定数量和质量的学生，产出一定的教育成果。

学校办学的经济性是指教育资源利用的节约与浪费状态。效率性是指教育资源利用效率，是在一定社会条件下，为取得同样的教育成果教育资源占用和消耗的程度。也就是说，取得同样质量的教育成果，教育资源占用和消耗的越少，其效率就越高;反之，教育资源占用和消耗的越多，其效率就越低。从微观上讲，教育经济效率是指某教育单位或者学校教育事业经费和教育基本建设投资的利用效率，或称教育资源利用效率，即每一定量的教育投资所能培养学生的数量。效果性侧重于对成果的考查，强调的是活动的结晶。就教育而言，只要一个学校培养出数量更多、质量更好的人才，就认为效果是好的，而得到这一成果付出多少代价则归于效率，并非效果考虑的问题。教育成果不仅包括培养学生人数、毕业生数，而且包括学生就业情况、论文发表数量和质量、申报课题数目、社会认可程度及学校基本建设成果，包括教学场馆的建设和教学设备购置等等。

（二）绩效审计的标准具有不确定性

学校从事的是非物质生产活动，它在教学、人才培养方面所显示出的效益很难从数量上进行全面概括。例如要求学生“德、智、体”全面发展，对学生在“德”的方面进行衡量，即对学生的思想、道德、精神境界做出数量上的绩效评价是有困难的，只能根据客观情况从主观上推断出一个大致的评价，因而得出的结果具有一定的不确定性。

(三)效益具有长远性

学校的教育教学工作以及培养人才的目的不是一蹴而就的活动。它在促进科学文化水平的提高、丰富人们的精神生活等方面的成效往往要经过一段时间才能表现出来，并且持续的时间很长久。所以学校活动的效益具有长远性，对学校进行绩效审计，应着眼于长远，避免短视行为。

四、教育系统绩效审计目前的困难

(一)对绩效审计的认知尚未明确

教育绩效审计目前尚处于探索阶段，虽有学者对教育绩效审计做了一些理论研究，但由于教育经费产出效益的复杂性，实践中对教育绩效审计的内容和目标难以明确，对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围，有相当一部分审计人员只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、具体该如何操作，还知之甚少，影响了绩效审计工作的开展。

(二)对绩效审计的标准尚未明确

教育系统的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准，也没有绩效审计方面准则性质的可操作性指导文件，由于缺乏具有针对性的制度规范，导致绩效审计难以深入。

(三)审计人员素质偏低

教育系统现有审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距:审计师实务知识较多，而理论基础薄弱;对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生;现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强，部分审计人员的政策理解水平、业务技能较低，所有这些都严重制约着绩效审计的效果。

五、教育系统绩效审计评价指标的构建

教育资金绩效审计评价指标是做好绩效审计工作的基础，是用来评价绩效审计对象教育资金使用效益高低的准绳，也是审计人员自我保护的依据。因此，要建立健全科学可行的教育资金绩效审计的评价指标体系，这一体系应包括:教育资金利用的评价标准、资源占用的评价标准、管理活动的评价标准、社会效益的评价标准等。同时，要注意定量评价与定性评价相结合、综合性指标与单项指标相结合、纵向指标与横向指标相结合，明确其评价原则。不然，审计人员无法做出正确的分析和判断，审计结论的客观性、公正性就会受到质疑。

在实际审计工作中，一要注意考虑教育资金效益评价标准;二要注意考虑教育资金运行活动过程评价标准。如教育资金按预算进度的到位情况、支出情况及教育资金的结余情况等，从而有效的衡量教育资金使用的经济性、管理的效率性及目标完成的效果性。由围绕财政性教育资金管理使用的真实合法性向教育资金管理使用绩效转变，重在“问效”。研究建立“投入---实施---产出---效果”的总体分析和评价模型，运用横向行业对比、纵向趋势环比等方法，从不同角度分析教育资金运行的效果。落实“用钱必问效，无效必问责”，注重发现由于决策失误、管理不善等造成资金使用效率低下和损失浪费等情况。

由于教育经费的支出绩效具有多样性的特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多无法用货币衡量的社会效益，因此，在构建绩效审计评价指标体系时，要将经济性、效率性和效果性三个方面综合一起进行考虑，尽可能地把“不可衡量的事”变为可衡量的多项计量指标，重视评价教育资金利用的效率性和效果性;同时关注教育资金利用绩效的评议指标，以评价其社会公共责任是否得到履行、教育教学质量是否大幅提高、对提高教育受众的认知信誉度是否提升等方面。

评价一个教育项目，不管其短期取得多么好的经济效率和效果，如果从长期看不符合科学发展观、全面协调可持续发展的要求，就不能被认定为一个好的项目。反之，有的项目虽然短期内经济性、效率和效果较差，但从长期看有利于学校教育教学的全面协调可持续发展，这样的项目应该给予较高评价。其次要抓好绩效审计与财务收支审计工作的有机结合。因为绩效审计必须建立在财务收支审计的基础上，只有在公共财政资金的管理使用情况真实、使用方向正确、符合法律法规规定的前提下，审计人员才能对资金产出效果进行准确评估和计量，从而确定其与资金投入以及预期效果之间的关系，据此做出正确、恰当的效益评价。再次要坚持绩效审计与事前、事中、事后审计相结合。事前审计包括:计划、预算，一些建设项目的可行性研究、成本预测等内容，通过事前审计可以防患于未然，对于计划、预算以及投资项目实施可能出现的问题和不利因素，能在事前纠正和剔除，避免因预测不准或计划不周而造成经济损失或效益不高;事中审计，是把项目实施情况与实施前的预测、预算、计划和标准等进行分析比较，从中找出差距和存在的问题，及时采取有效措施加以纠正，并根据实际情况的变化，调整和修改计划、预算，使它更加符合客观实际，更加合理;事后审计，是一种总结性审计，主要是对已完成活动的经济效益、效果、效率进行分析与评价，找出问题的原因，发掘进一步提高的途径。