高校如何开展内部绩效审计

杜 霞

党的十九大指出中国特色社会主义已经进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，同样也为高校内部审计工作提出了历史性课题。

我国始终非常重视对教育经费的投入，自2012年以来全国财政性教育经费始终保持占GDP比例4%以上,2012至2016年累计总投入接近17万亿元。那么国家对高校投入的教育经费是否发挥了应有的经济效益和社会效益，是否为人民提供了更高质量的教育服务，为社会提供了更优质的研究成果，这已成为国家、学校以及广大人民群众关注的焦点之一，故此内部审计应更多地关注教育资金使用效益，加大绩效审计力度，促进教育资金的投入转变为更公平更优质的教育资源，真正解决教育发展不平衡不充分的问题，满足人民日益增长的美好生活需要。

我国绩效审计总体起步较晚，目前国家及教育领域尚缺少相应的法规制度，也没有准则性的可操作性指导文件，没有成熟的绩效指标评价体系可以参照，导致绩效审计难以深入开展。同时高校作为典型的非营利组织，其绩效审计的综合性和复杂性更高，虽然很多高校在绩效审计领域做过很多有益的尝试，在理论与实践方面也有一些探索，但是目前尚处于试点阶段。

本文基于高校行业的特点和绩效审计的复杂性，旨在探索一条适合高校绩效审计循序渐进，由浅入深的发展途径，从而推动高校内部绩效审计工作的全面开展，促进高校内部审计逐步向以风险为导向的管理审计转型。

一、高校绩效的特点

高校的绩效与物质资料生产行业不同，高等教育从事的是非物质生产活动，它具有模糊性、迟滞性、社会性和长远性的特点，其中：(1)模糊性，高校在教学、科研、人才培养等方面所产生的效益是多元的，不能简单的以量化指标进行全面概括；(2)迟滞性，高校人才培养的时间长，科学成果的研究周期长，决定了高校产生效益的迟滞性；(3)社会性，高校是为全社会服务的，它所生产的人力资源和科研成果的效益将在全社会范围内发生作用；(4)长远性，高校的产出会在相当长的时间内促进科学文化水平的提高、丰富人们的精神生活。

二、高校内部绩效审计的目标

绩效审计是指对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性所进行的评价。鉴于高校绩效的特点，高校内部绩效审计的目标是通过对教育资源使用的经济性、效率性和效果性进行监督、检查和评价，以期提高教育经费的使用效益，实现高等教育资源合理配置，实现教育资源经济效益和社会效益最大化，其中：(1)经济性审计，重点关注高等教育资源利用的充分性，如人员配备是否恰当，资源取得途径是否合法、资源利用是否正当、合理，经费开支是否存在浪费等；(2)效率性审计，重点关注为取得同样的教育成果，所占用和消耗高等教育资源的程度，如人力、物力、财力的利用效率等；(3)效果性审计，重点关注高校在从事教学科研等活动时实际取得的成果是否达到预期效果，如教学质量是否达到标准，科研项目的完成数量，研究成果的开发与转让数量等。

三、如何在高校开展内部绩效审计

我国《审计署关于内部审计工作规定》《教育系统内部审计工作规定》等制度只原则性规定了内部审计应对资金的使用效益进行审计监督，但是尚未建立完整的绩效审计理论体系，缺乏具体的行为规范，也没有完善的绩效审计标准和审计模式可供借鉴。高校要充分发展绩效审计，应紧紧抓住高校绩效的特点，明确审计内容，制定适合高校的审计评价体系，同时有效地结合传统审计方式，运用适当的审计方法，使用绩效审计对高校提高资金使用效益，提升办学能力进到促进作用。

(一)明确审计内容，合理选择审计项目

高校开展绩效审计要充分考虑目前绩效审计工作和高校内部审计力量的现状，制定科学的审计目标和审计内容，同时有所侧重地选取审计项目由浅入深地开展绩效审计业务。

1.合理选择审计项目。高校内部绩效审计考虑成本效益的原则，现阶段全面开展绩效审计还有一定的困难，所以可先行选择部分重点项目进行审计。审计项目的选择要综合考虑重要性原则、代表性原则、增值性原则和可操作性原则，专项资金是高校绩效审计工作的不错选择对象，同时还可以选择对学校效益影响大、急需解决的问题立项，如：改善基本办学条件专项资金、建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金等，这样既把有限的审计力量用在刀刃上，又提高了审计效益。

2.科学确定审计内容。根据高校绩效的特点，高校绩效审计内容大致可归纳如下，操作中应根据具体审计项目有所选择和侧重：

(1)党和国家方针政策、决策部署的贯彻落实情况；

(2)制定的重大经济决策的合法性、程序性和决策结果的绩效性；

(3)内部控制制度的健全性和执行的有效性能否对资金支出和成本起到控制作用，能否保证资源利用效益的最大化；

(4)各项经济工作目标、经济指标和任务的完成情况；

(5)预算编制的完整性、合规性、细化程度及下达的时效性，是否与学校长期规划相衔接，预算调整是否合理、程序是否合规；

(6)预算执行是否符合预算安排，进度是否正常；

(7)经费支出的合规性、合理性，预算支出结构、规模是否合理，是否存在挤占挪用、损失浪费等；

(8)基本建设及修缮工程项目是否符合学校长远规划，可行性研究是否充分，设计是否科学合理，工程质量是否达到设计标准；

(9)资产购置是否有统一计划，是否存在重复购置、盲目购置的现象，大型设备资源是否实现共享，有无闲置、损坏、挪用的现象；

(10)投资创办的校办产业可行性研究是否充分，是否切实履行投资人的权利和义务；

(11)资金投入与产出比率是否合理，产出的效益是否达到预期；

(12)重大违法违规行为；

(13)其他需要审计的方面。

(二)结合传统审计，有效拓展绩效审计范围

高校开展内部绩效审计，还没有摆脱传统习惯和传统定式的制约，基本上仍是以财务收支审计为主，使得绩效审计缺乏实质性的内容。我们应充分认识到绩效审计是一项“结合型”审计，应与传统审计有机结合，传统审计是绩效审计的基础，绩效审计是传统审计的拓展。

1.以财务收支审计为基础

绩效审计的前提是被审计单位的财务数据的真实性，所以绩效审计应以财务收支审计为基础，通过财务收支审计确认被审计单位信息资料的真实性，只有在保证数据真实可信的条件下才能确保分析出的绩效结论的可靠性。

2.与管理审计、内部控制审计有效结合

绩效审计与管理审计、内部控制审计是密不可分、相辅相成的，因为制度建设、内控执行、管理水平在管理上是相互依存的，它们共同发挥作用保证资金的使用达到预期的目标，所以在进行绩效审计时，应注重与管理审计、内部控制审计有效结合起来，兼顾对制度建设、内控执行、管理水平三个方面进行综合审计，并提出改进意见，以达到绩效最大化。

3.贯穿于经济责任、预算执行与决算等传统审计中

传统的经济责任审计、预算执行与决算审计、科研经费审计、工程管理审计等内部审计，审计目的都是通过审计发现存在的风险与不足，从而改善管理能力，有效控制风险，提高资金的使用效益，从而提升组织价值。所以在传统审计中，可将绩效评价作为主要审计内容之一贯穿其中，同时进行资金真实、合法、绩效的检查和评价，并不断加重绩效评价的内容，这样不但可以增强审计经验，也有利于积累绩效指标基础数据，为以后绩效评价的横向和纵向比较提供参考。

4.充分利用专项评估结果

绩效审计与专项评估分别由审计部门和相关业务部门发起，前者侧重对财务指标的审计，后者侧重对评估业务质量的评价。对高校而言，借助已有的教学质量评估、学科评估等评估结果，可以更快捷地深入了解高校相关业务的开展情况，管理方面存在的不足，从而更好地为开展绩效审计收集数据、奠定审计基础。

(三)求实创新，寻求有效的绩效审计开展途径

高校审计工作由于其业务的综合性、复杂性，不能期望短时期内一蹴而就，蓬勃发展，而是应充分借助传统审计优势，有重点有计划地逐步推进。

1.循序渐进开展绩效审计

绩效审计是内部审计的发展方向，但是由于它起步晚、业务要求高，实际工作中应该根据实际情况，因地制宜，采取由浅人深、以点带面的方式循序渐进，如：可先选择规模小、或者资金用途比较明确、相关数据和评价指标比较容易获得的项目进行，如：办公经费；也可以先穿插在其他审计中，将绩效审计作为其他审计内容的一部分，逐渐摸索方法、积累经验，为全面开展绩效审计打好基础。

2.充分利用并突破传统审计方法

传统审计方法取得的基础资料是绩效审计开展的前提条件，因此高校绩效审计时，应充分利用传统的查账、观察、函证等审计方法，但是绩效审计更侧重对数据的分析，对经济性、效益性、效果性的评价，所以绩效审计还应更多的采用走访调查、审计座谈、分析性复核、线性规划分析等审计方法收集数据。同时绩效审计是一项综合性极强的审计工作，还要借鉴国外或企业绩效审计的先进经验，综合运用包括管理学、计算机系统管理分析技术、工程项目管理、统计学、经济学、社会学、组织行为学等在内的专业知识，提高审计工作质量和效率。

3.推进绩效审计的全过程监督机制

高校绩效审计应逐步推进全过程审计，从单纯的事后审计延伸到事前审计和事中审计，形成事前预警、事中监管、事后审计有机结合的监督机制。事后绩效审计侧重经济业务结束后进行的审计，通过对已完成的经济活动事项的审查、分析和评价，以发现影响效益的因素并发掘提高效益的途径；而事前绩效审计主要是对计划、预算、项目可行性研究、成本预测等进行审计，以起到防患于未然的作用；事中绩效审计，是对经济活动过程中的控制和调节，以推动被审单位改善未来经济效益。实现绩效全过程审计监督，可以更好地控制管理过程，防范风险，实现组织价值最大化。

(四)结合高校特点，建立合理指标体系

高校从事的是非物质生产活动，其体现出的社会效益、宏观效益、长远效益难以直接量化为经济效益，它在教学、科研、人才培养上的产出，也很难用数量全面概括，这种模糊性决定了建立高校绩效审计指标评价体系应坚持五条基本原则：经济效益和社会效益双重评价；宏观效益与微观效益统筹兼顾；直接效益与间接效益有所侧重；定量分析和定性分析有机结合；横向比较与纵向比较相互补充。高校内部审计要结合自身工作实际，从反映学校财务收支管理、教育资源利用效率、人才培养质量、教育效果等方面制定科学可行的绩效指标，并在此基础上建立绩效审计评价指标体系，从而提高审计工作质量。其中：

1.财务收支管理方面指标包括：经费自给率，贷款比率，财政性教育经费占全部经费收入的比重；经费结转结余率；人员经费或公用经费占总经费支出比重，教学业务费或科研业务费占全部经费支出比重等。

2.教育资源(人力、财力、物力)利用效率方面指标包括：师生比，教师占全体教职工比重，教师人均科研经费，教师人均获奖数、论文数，生均经费支出，设备实际利用率，物力资源利用率，图书利用率、仪器设备完好率等。

3.人才培养质量方面指标包括：毕业生一次就业率、生均占有高级职称教师数、生均图书数量、生均占有固定资金额等。

4.教育效果方面指标包括：单位的发展规划是否与学校整体目标定位、办学思路一致；院士、知名学者的数量；博士点、硕士点、国家重点学科、重点实验室等数量；研究生、本科生培养人数；学生就业率和就业反馈情况；国内研究生占全部学生比重；SCI、EI、CSCD、SSCI、CSSCI等论文与引文数量；各类获国家、省、部级奖项数量；申请国家专利数量；科研成果转化为生产力的能力等。

绩效审计是审计的发展方向，它丰富了传统审计的内涵，拓宽了审计的视角，绩效审计的开展可以更好地致力于教育审计的“三个服务”理念，促进教育资源更好地满足人民日益增长的美好生活需要，相信不久的将来在高校审计人的共同努力下，绩效审计将日趋成熟并完善。