内部审计与高校治理浅析

郑 勇  王小力

1985年12月，审计署颁布了《审计署关于内部审计工作的若干规定》，规定中明确要求“国家行政机关、国营企业事业组织应建立内部审计监督制度”。此后，各高校陆续建立了内部审计机构。2014年10月，国务院出台《关于加强审计工作的意见》后，国内大多数高校进一步加强了内部审计工作，部分合署办公的独立设置了审计部门，人手不够的增加了一定数量工作人员，落实了内部审计工作由单位主要负责人直接领导的要求。当前，内部审计已经成为高校治理中不可或缺的重要组成部分。然而，不同高校内部审计在治理中的作用和途径却并不尽相同，甚至差别明显。内部审计与高校治理间关系究竟如何?本文试对内部审计在高校治理作用及组织形式做简要分析，以求回答这一问题。

一、高校治理与内部审计

(一)高校治理

一般而言，治理是比管理范围更广的一个概念，与权力划分、决策构建、执行设定等相关的活动，都视为治理过程。就高校治理而言，既包含治理结构，又包含治理机制。治理结构明确了高校内外部利益相关方在高校决策过程中的权力和职责；治理机制反映的是不同主体在决策、执行、监督等环节的运行方式及互相作用产生的效果等。把大学治理界定为治理结构和治理机制，既尊重了制度的规范性一面，又充分考虑了在实际决策活动中各种复杂因素的影响。

治理结构是治理机制发挥作用的前提，只有在治理结构中明确了相应的权力和职责，相关利益方才能在高校治理中发挥作用。而治理机制中最为重要的是决策、执行和监督机制。决策机制是高校治理运行过程的中心枢纽，是高校运行的发动机。执行机制是对决策内容的落实，是治理过程的关键部分，治理效果如何主要看执行的结果。监督机制是维护高校治理运行过程的约束手段，目的是保证决策的正确形成和被执行。决策的正确制定、实现离不开监督，执行行为是否符合决策意图也离不开监督。要想使高校有序进行，需要每个人遵循一定的制度和规范，监督是必不可少的环节。

(二)内部审计是高校治理体系中的重要组成部分

1.高校内部审计概念及特点

国际内部审计师协会(IIA )《国际内部审计专业实务框架》(2013年修订)将内部审计定义为：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”按照这一定义，内部审计是一种确认和咨询活动。所谓确认是指内部审计为了对机构、运营、职能、流程、系统或其他内容提供意见或结论而作出的客观评价；所谓咨询是指应组织的要求而开展具体业务，这一业务与内部审计本身职能密切相关。确认和咨询是内部审计的表现方式，检查与评价是其工作内容，二者具有统一性。而正是检查与评价这一工作内容将内部审计归人了监督机制之中。

高校内部审计是内部审计类型之一，完全具有内部审计的特征，是高校内部一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善高校的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助高校实现其目标。概括来说，高校内部审计有以下几个特点：

（1）独立性

独立性，指高校内部审计独立于全部被审计对象。从形式上看，审计部门与被审计对象间没有任何特殊利益关系，从实质上看审计部门审计时，应当不受个人或外界因素的约束、影响和干扰，保持客观公正的态度。独立性是内部审计部门存在的基础。对管理对象的监督是学校管理部门均在进行的，但只有审计部门的监督是以独立的身份所进行。例如，财务部门也负责对全校各院系、部门资金运行的监管，也有检查评价的功能。但财务部门的检查是其本身管理职能的延伸，不具有独立性；而审计部门在对各院系、部门资金运行的检查与评价是以独立的第三方的身份所进行，具有独立性。值得一提的是，内部审计的独立性是相对的，是独立于被审计对象，并不是独立于高校，内部审计受高校主要负责人直接领导，对学校来说，不具有独立性。

（2）程序的规范性和方法的专业性

程序的规范性是指内部审计是通过实施系统、规范的程序和专业的审计方法来评价和改进高校内部风险管理、控制和治理过程的效果。专业的方法以对财务数据分析为基础又不局限于财务数据，更重在对内部控制评价和风险的评估。与纪委监察等部门相比，内部审计与他们同属于内部监督部门。但正是检查程序的规范性和方法的专业性将内部审计与其他监督部门区分开来。

(3)目的是促进学校价值增值

内部审计通过确认或咨询活动，指出高校经济活动内部控制中存在的问题或风险，促进高校采取措施纠正存在的问题防范存在的风险，减少高校资产的损失或潜在的损失风险，从而促进学校价值增值。也就是说内部审计存在的根本目的是促进学校价值增值。

2.内部审计是高校治理机制的重要组成部分

高校治理机制中最重要的是决策、执行和监督三种机制，决策主要由校领导层面负责；执行主要由各职能部门、院系层面负责；监督则可分为四个主要层面，一是校领导层对执行层的监督，二是职能部门对院系监督，三是专门监督部门对职能部门、院系的监督，四是教代会等民主管理机构对上述主体的监督。这些机制共同发挥作用，高校治理机制才可能正常运转，起到应有的作用。

内部审计以其具有的独立性、专业性、促进价值增值性，一方面通过确认方法对执行程序、过程、结果进行监督，另一方面通过咨询方法对决策提出基础数据或资料，为决策提供参考依据。在高校治理中归属于监督中的第三个层面，即专门监督部门。因此，是高校治理机制的重要组成部分。

二、内部审计发挥作用途径

(一)内部审计工作内容

内部审计在高校治理中发挥作用，主要是充分发挥其确认和咨询的功能。在确认方面，应以开展事前、事中、事后的确认、咨询活动，检查、评价各部门、单位贯彻落实学校各项财经政策和决策部署、遵守学校各项制度情况为主要工作内容。在咨询方面，应以对学校领导层所重点关注的领域、问题等实施各类型审计调查或基于已知审计结果提供更有针对性分析为主要工作内容。

1.确认方面

确认是指内部审计对高校有关机构、人员有关行为或职能、流程等事项检查后而作出的客观评价。确认职能集中体现了审计的监督本质，是内部审计的首要职能。高校内部审计在确认方面主要有以下事项：

（1）经济责任审计

经济责任审计，是指高校审计部门依据国家法律法规、教育部与学校有关制度规定，对学校机关部处、二级学院、直属单位、直管企业主要领导干部经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。经济责任审计具有三个特点：一是对人的审计。经济责任审计针对的是干部的管理行为，是对人的审计。二是干部监督的重要手段。经济责任审计是通过对干部履行经济责任情况的审计，对干部履职情况进行评价，是对干部监督的重要手段。三是属于全面审计。经济责任审计涉及事业发展、财务收支、资产管理、重大决策等单位管理的方方面面，属于全面审计。经济责任审计的这些特点，充分反映了内部审计的确认功能。“政治路线确定后干部就是决定因素”，高校治理中最重要的因素即是治理者，治理者的行为决定治理效果，因此对治理者的监督的经济责任审计在高校治理中就具有了突出作用，成为高校内部审计的最主要工作之一。

(2)政府采购审计

政府采购审计是指高校内部审计部门依据国家有关规定及学校相关制度对高校政府采购支出真实性、合法性和效益性情况的监督和评价。高校支出主要分两类：一类是人员经费，如教职工工资、酬金等；另一类就是政府采购支出，形式分为建设工程、货物、服务三类。高校支出中采购支出是主要支出内容，也是风险和隐患高发的领域。因此，对采购支出的监管是高校治理中的重要工作。内部审计往往采取建设工程审计、物资采购审计等审计类别对建设工程、物资采购等活动进行监督和评价，通过对相关管理行为的确认实现监督的职能，促进高校治理的有序发展。鉴于这类型支出占高校支出较大比重，所以政府采购审计也是内部审计的重要工作内容。

(3)预算执行和决算审计

预算执行和决算审计是指高校审计部门依据国家有关规定及学校相关制度，对学校预算执行与决算情况的真实性、合法性和效益性进行的审查和评价活动。高校是事业单位，财务管理的核心就是预算管理，包括预算的制定、执行、决算等方面。高校正常运转必定需要一定财力支持，获取必要的财务以及用好已有的资源是高校治理的基础，而良好的预算管理是高校治理中必要手段，预算管理具有专业性，只有具有同样专业性的内部审计部门才有可能和能力对财务部门的预算执行和决算进行监督。因此，内部审计部门通过对预算执行和决算进行审计，是高校治理有序的重要保证。预算执行和决算审计也因此成为内部审计发挥作用的重要途径。

2.咨询方面

咨询是指高校内部审计部门根据学校发展要求而开展具体业务，咨询本身不是监督但却与内部审计本身监督职能密切相关，是作为职能部门职能的延伸。每一职能部门都有利用本身知识向学校提供咨询的职能，内部审计也不例外。在发挥咨询功能方面内部审计主要有以下两个途径：

(1)基于审计结果及专业知识提供针对性分析意见

与其他职能部门相比，内部审计部门由于不参与具体管理业务，在有关决策事项中，往往具有中立性的特点，能够以一个中立者的形象出现于决策现场，俗话说“当事者迷，旁观者清”，内部审计可以基于以往审计结果及本身专业知识就相关问题发表较为客观理性的意见，有利于决策的完善促进学校治理的有序。具体方式如可以采取列席重要事项的决策会议以及就重要事项提出专门报告等方式，实现审计的咨询功能。

(2)根据学校发展要求开展审计调查

审计调查，是指高校内部审计部门通过审计方法，对学校交办的特定事项，向有关部门、单位进行的专门调查活动。审计调查是内部审计部门充分利用自身专业特点对特定事项的调查，重在对调查事项的正确反映及分析后提出意见和建议，所以属于咨询的范畴。审计调查有助于决策层了解真实情况，为决策提供参考依据，是高校治理中重要辅助手段，也是实现审计职能的重要途径。

(二)工作方式

针对不同对象，内部审计可分为事前、事中、事后三种工作方式。

事前主要是针对咨询类事项，是在领导决策前提供参考依据；事中主要是针对重大采购活动以及经济责任审计中任中审计，或者采取在采购活动进行中就进行跟踪审计，随时发现问题并及时处理，解决事后审计虽然发现问题但无法及时挽回损失的问题，或者在干部任中就采取审计，使问题能够在其任中解决；事后审计主要是针对其他一般审计项目，在事项完成后实施审计。

三、高校内部审计组织形式

高校内部审计组织形式是指为保证内部审计能够充分发挥其在高校治理中的作用而必须配置的机构、人员和领导方式等内容，包括机构设置、领导方式、人员配置等方面。

(一)独立设置机构

高校内部审计是一种独立确认和咨询，与其他部门均有着天然的距离，必须独立设置，附属于任何部门都无法保证其职能的全面发挥，因为这样必定会有部门游离于审计监督之外。同时，为保证内部审计工作具有一定权威性，内部审计部门在级别上应不低于被监督部门。

(二)主要负责人直接领导

目前，高校对内部审计组织领导有三种模式：一是校长直接分管，二是校长分管同时指定副职校领导协管，三是纪委书记分管。在这三种模式中，以校长直接分管为最优，因为高校内部审计监督的对象是全部职能部门、院系，审计在对相关部门院系检查评价时实质上也是对其他领导的分管工作的检查与评价，涉及了对更高领导的监督问题。所以说只有主要负责人直接领导审计才可能保证审计实施的权威性和独立性，达到审计的预期效果。

(三)内部机构设置

高校内部审计要对全校职能部门、院系进行审计监督，要为校领导决策提供咨询服务，具有较重的工作量和专业要求，必须配备一定专业人员，设置合理的内部组织，才能完成这些任务。

内部审计与高校治理间存在较为复杂关系，理清二者关系才能清楚认识内部审计存在基础及发展方向，限于能力笔者仅从内部审计概念、发挥作用途径、组织形式对内部审计与高校治理关系等方面作了肤浅分析，期望有更多专家对此进行更深入研究。