开放大学内部控制体系构建及其评价机制探析

唐东海

为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强风险防控机制建设，财政部于2012年11月颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（后简称《规范》），2014年1月1日起在全国范围内的行政事业单位中正式实施。《规范》明确指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。实际上，内部控制是单位的一种保障系统，包括内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价和监督等要素，构成了与行政管理、教学科研运行、项目建设、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施。

一、开放大学的办学特点

开放大学是运用现代信息技术开展远程开放教育的新型高等学校，是中国广播电视大学系统和高等教育的重要组成部分。教育部对开放大学的办学定位是“以现代信息技术为支撑，主要面向全社会开展远程开放教育的新型高等学校”。而开放大学建设方案的办学定位是“以现代信息技术为支撑，面向全体社会成员开展学历继续教育与非学历继续教育，办学网络立体覆盖全国城乡，没有围墙的远程开放大学”。开放大学秉持以人为本的办学理念，其重要使命就是服务全民学习和终身学习，以满足社会不同层次人员日益增长并不断变化的终身学习的需求为出发点和落脚点。

国家开放大学（原中央广播电视大学）及地方各级广播电视大学，简称“电大”，是以广播、电视、计算机网络等现代传媒技术实施高等教育的大学，是我国最大的成人教育高等学校，采用上下结合，分级办学，分班管理，分工协作的模式。与其他高等教育层次的区别之一在于，它并不是指某一所具体的学校，而是由国家开放大学（原中央广播电视大学），省级广播电视大学，地市级、县级广播电视大学分校和工作站组成的覆盖中国大陆的现代远程教育纵向办学系统。实际上，开放大学的办学宗旨体现了为所有人提供接受高等教育机会的现代教育民主化、终身化的根本特征，这本身就是区别于传统教育的最基本特征。

广播电视大学的内部管理设置与运行机制有着自己独到的特色。电大内部管理体制包括两方面，一是单个电大内部机构的设置、管理权限的划分以及领导的分工；二是包括中央电大、省级电大、地市级电大以及县级电大(四级电大)之间的管理范围、权限职责、利益及其相互关系的划分。

二、开放大学内部控制建设的重要性

全国的广播电视大学正在积极创建开放大学，由广播电视大学向开放大学转型。在此背景下，全面推进开放大学内部控制建设，既是国家完善治理体系和提升治理能力的外部政策要求，也是开放大学强化内部管理水平，提高对外服务能力和核心竞争力的内涵发展要求。因此，要基于其内部管理体制和运行机制，建立健全符合开放大学实际需求的内部控制制度，探索构建有效的内部控制运行机制，对实现开放大学资源整合、权力制约、风险防范有着极其重要的作用。

（一）内部控制建设是新形势下高校持续健康发展的需要和保障

目前，随着开放大学建设体量和经济规模的扩大，多渠道筹措资金能力的增强，如何贯穿开放大学经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制，保证资金使用分配的合法合规，保障国有资产的安全，提高资金的使用效益，堵塞漏洞、消除隐患，防范开放大学发生重大经济活动风险，成为开放大学管理层面临的重大问题。因此，学校要加强内部控制制度体系建设，完善各项规章制度。

（二）现代大学管理体系要求开放大学建设系统完善的内部控制体系，进一步推进开放大学管理的规范化、现代化

开放大学管理的现代化不仅是硬件设施的现代化，更是管理制度等软件的现代化，这是开放大学做大、做强、加速发展的必由之路。现代大学管理体系的重要内容是要求开放大学形成激励和约束并重的机制，构建完善的内部控制体系，进一步强化信息化管理手段，提高开放大学的管理水平。

（三）实现内部权力制衡与监督，预防经济犯罪，是开放大学廉政建设的重要组成部分

随着学校办学规模、体系的扩张和延伸，自我改革的不断推进，经济活动逐渐增多，加之管理模式、资金渠道、办学性质、业务控制的要求参差不齐，使得“内部制度建设是否完善”、“经费是否合理有效使用”、“国库集中支付资金的流向是否安全”、“资产管理是否高效”、“建设项目和合同管理是否规范”、“设备采购、教育教学、科研活动等可能带来的业务运行风险、财务风险及职务犯罪频发”等问题摆在更加突出的位置。经济犯罪的发生说明权力未受到制约、内部控制制度缺失或形同虚设。因此，要建设和打造廉洁高效的学校，做好内部控制体系建设工作是非常必要和重要的。

三、开放大学内部控制体系建设现状

目前，许多高校对内部控制的认知还停留在政策层面。虽然针对内部控制建设，财政部相继出台了一系列有关制度，教育部也研究出台了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，为高校内部控制的建立和实施提供了重要指南，在一定程度上促进了高校内部控制制度的建设和完善。但并未详细规范所有具体业务的流程和风险点，使得许多高校在实际执行过程中，缺乏详细的可以参考的指引。开放大学内部控制存在的问题主要表现如下：

（一）学校文化建设中缺少内部控制思想

学校对建设内部控制体系的重要性认识不足，内部控制思想或者意识薄弱也是突出体现。具体表现为学校相关管理者并未将内部控制思想摆在学校建设的突出位置，仅将内部控制作为强化学校内部监督的手段，没能融入到学校的文化建设当中。学校内部不论是管理层还是一般教职工，普遍认为只要制定一些简单易于操作的规章制度就可以了，认为内部控制是审计部门的职责，是针对财务部门建立的，高校内部普遍没有形成全员参与、全员监督的内部控制环境。

（二）风险防范意识缺乏，评估机制不健全

学校在对外融资、筹集资金的过程中，对筹资风险的把握不够，从学校实际财务状况充分衡量筹资所带来的还款压力给学校造成的影响不足。内部控制评价机制不健全，学校现有的评价指标体系不科学，指标设计、各项指标权重关系不合理，评价的手段、方法不科学，评价人员的专业知识和业务能力不高，依靠印象、感觉等主观因素进行评价较多。

（三）缺乏系统的内部控制规范，内控体系完备性有待提高

内部控制制度建设不健全。学校内部控制规范多侧重于从会计和财务管理的角度进行约束，会计基础性内部控制比较健全，如货币资金、往来款项、实物资产、收入支出等方面，而高廉政风险点的项目建设领域的机制和程序缺失，极易滋生腐败，造成国有资产的流失，难以达到经济、效率、效果的目的。因此，内部控制应当贯穿于学校经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制和覆盖。

（四）信息系统不健全，部门沟通不畅

虽然学校内部各部门，如财务部门、教务处、人事管理部门、国有资产管理部门及学生工作处，普遍都建立了相对完整的计算机管理体系，但这些系统均相对独立。总的来看，这些部门的计算机运营管理多提现在操作层面，未能实现有效的信息融合融通。因此，学校的信息系统集成度和融合度不够，无法形成对管理决策的有力支持。学校的部门信息共享性与透明度不足，更没有与内部控制机制相融合，导致学校内部控制没有通过信息化平台得到更好的贯彻落实。

四、开放大学内部控制构建、应用及评价的思考

开放大学应结合自身实际，制定内部控制建设方案，设置内部控制组织机制架构，梳理和再造组织及业务流程，设计并评价内部控制量化评价指标体系，以问题为导向，改进、完善、推进学校内部控制建设。

（一）构建内部控制组织机制框架

学校成立由学校党委书记、校长担任组长的内部控制建设领导小组，学校党委在内部控制建设中起领导作用；校长是内部控制建设工作的第一责任人，对内部控制的建立健全和有效实施负责；学校领导班子的其他成员抓好各自分管领域的内部控制建设工作；学校内部各部门负责人对本部门内部控制建设承担具体责任。内部控制建设领导小组的办事机构是内部控制办公室，在组长的主持下，具体组织、督促内部控制建设实施工作，根据国家有关规定建立健全学校各项内部管理制度，承担风险评估职责，负责组织、梳理学校各类经济活动的业务流程，明确各业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略。内部控制建设的牵头部门为学校党政办，负责组织协调全校的内部控制建设；内部控制建设监督与评价工作小组由学校监审部门组织，负责对全校内部控制的建立与实施情况开展内部监督检查和评价，并定期组织编制风险评估报告，对学校内部控制的完善性、有效性等作出评价，形成评价结论，出具评价报告。如图1所示。

（二）建立内部控制业务全面评价动态流程

根据学校实际情况，依照《规范》要求设定内部控制目标，在目标的指导下构建学校内部控制体系，针对“单位层面控制”“业务层面控制”建立二级评价指标，设置具体的三级评价指标，明确评价标准，建立内部控制检查机制和自我评价机制，对学校现有内部控制运行体系下的内部控制情况进行评价打分，运用模糊综合评价法对学校内部控制情况的四个方面进行评价，针对不足之处予以完善和优化，并不断循环这一过程，最后再运行优化后的内部控制体系。内部控制业务全面评价动态流程如图２所示。

（三）设计构建内部控制量化评价指标体系并进行评价

内部控制评价是对其有效性进行的评价，包括评价单位层面和业务层面内部控制设计和运行的有效性。按照《规范》精神，依据全面性、系统性、重要性、制衡性、适应性和可比性的原则，以“行政事业单位内部控制基础性评价指标”体系为基础，设计《开放大学内部控制基础性评价指标评分表》，采用量化评价的方式，设置包括单位层面和业务层面两大部分的评价指标体系，分别为60分和40分，合计100分。单位层面评价指标分为6类21项指标，业务层面评价指标分为6类15项指标。《开放大学内部控制基础性评价指标评分表》如表1所示。

表1开放大学内部控制基础性评价指标评分表

（四）强化学校内部的风险防范，建立有效的评估机制

学校要通过调查研究分析调查数据、走访关键部门负责人和关键岗位工作人员等方式，从内部控制系统的五要素出发，分析研究开放大学内部控制体系建设现状和存在问题，深入分析开放大学内部控制体系建设过程中所出现的问题与欠缺之处，发现内部控制风险点和控制方法。就具体业务层面来说，要严格规范招生、人事、国有资产、融资等重大事项的运作流程，同时，学校相关监督管理部门要加强管理及约束，使招生工作有章可循、人事工作规范透明、国有资产管理有效、融资风险防范可控。此外，学校财务、审计人员要做好筹资的相关测算，确定费用负担，将可能产生的风险化解，或者将还款压力控制在财务预算可承受范围之内。

（五）加强学校内部监督管理的力度

完善高校内部控制管理体系，确保各项内部控制制度得到有效执行，关键还应该进一步加强内部监督管理力度。一方面，学校管理部门应当高度重视外部监督，对于教育、财政、审计、纪检监察等部门以及会计事务所等外部审计机构发现的内部控制风险，应该及时制定内部控制管理整改措施，进一步提高内部控制体系的健全性和有效性。另一方面，应该高度重视内部审计监督的作用，充分发挥内部审计监督的自我完善功能。在内部审计工作的重点上，应该拓宽内部审计范围，强化预算管理审计，深化经济责任审计，严格落实审计整改和责任追究，以促进提高资金使用效益，加强风险防控，确保资金资产安全。

（六）建立健全学校内部的信息系统，强化部门间沟通

提升财务管理、教务管理、人事管理及学生管理等相关部门的信息化管理水平，要加强这些部门的信息化建设，同时要加强各部门之间的协同联系，实现不同部门之间的信息资源共享。充分结合互联网+教育、大数据及云计算等在高校建设中应用的发展趋势，使学校内部的信息系统更加先进与完备，做到系统运行集成化，即系统的运作可以跨越多个部门；业务流程合理化，即各业务部门根据完全优化后的流程重新构建；绩效监控动态化，绩效系统能即时反馈以便纠正管理中存在的问题；管理改善持续化，建立一个可以不断自我评价和不断改善管理的机制，以满足未来教育的发展需求。