内部审计参与招标活动的法律简析

燕廷淼

一直以来，都有内部审计同行，纠结于内部审计能否参与招标活动这一问题。近年来，又有同行提出如何整改内部审计部门不当参与招标活动的疑问。现根据既有的制度环境，解析其主要因素，明法释疑，以期清晰业务操作边界，做到有为而不越位。

一、从招投标法相关规定解析

根据2017年12月27日修订后《中华人民共和国招标投标法》第七条规定，“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”该法的实施条例第四条进一步明确了监督部门，国务院工业和信息化、住房城乡建设等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投效完成。标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。

上述内容，包涵两大方面，一方面是“依国家法律法规监督”，另一方面是“依行政规章监督”。

首先，“依国家法律法规监督”方面，主要是指依据《中华人民共和国监察法》(下称“监察法”)、《中华人民共和国审计法》(下称“审计法”)和《中华人民共和国政府采购法》(下称“采购法”)及其实施条例等所实施的监督。

从监察法有关条文看，监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，招标活动当属其监督范围，但是监察机关的主要是事后监督。从审计法第二条规定看，审计机关主要是对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，其监督内容主要是经济活动，且监督方式也多是事后监督。从采购法看，其第十三条规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”该法实施条例第七章的规定，进一步明确了财政部门及采购当事人关于监督检查方面的责任与义务。有关监督机关的监督也多以“自诉方式”来实现。

其次，“依行政规章监督”方面，主要是指根据国家发改委、财政部、住建部等国务院职能机构的部门规章所实施的监督。如，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(住建部令第43号)等。

从财政部第87号令看，第六条规定，要求采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，并对重点环节加强内部控制管理。这其中就没有排除内部审计的现场监督。第六十一条又规定，“采购人发现采购代理机构有违法行为的，应当要求其改正。采购代理机构拒不改正的，采购人应当向本级人民政府财政部门报告，财政部门应当依法处理。”这就表明，在充满程序性和专业性的整个招标工作过程中，需要有“采购人”的监督，而实施监督职能的机构非内部审计莫属。从住建部第43号令看，其第三条规定，“国务院建设行政主管部门负责全国工程施工招标投标活动的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程施工招标投标活动的监督管理。具体的监督管理工作，可以委托工程招标投标监督管理机构负责实施。”从实际情况看，建设行政主管部门所实施的监督也多是程序性监督，而对招投标活动的现场监督，显然也是不可或缺的。

另外，各省区依据上位法律法规，往往还制订有适合本行政区域的地方法规与规章，而这些地方性法规与规章却是基层单位业务操作活动最直接的规范依据。例如，《河南省实施<中华人民共和国招投标法>办法》等。该办法第四条规定，“省发展计划部门指导和协调招标投标工作，会同有关部门拟定有关规章和综合性政策，报省人民政府批准;负责对省重点项目建设过程中的招标投标活动进行监督检查。”再如，《河南省房屋建筑和市政工程招标投标管理办法》，其中有关监督方面的规定，与住建部第43号令相一致。

综合上述相关法律法规与规章，监察机关、审计机关对招投标活动的监督，具有严格的法定程序，系事后监督;财政部门、住建部等职能部门的监督，多是程序性监督，这类监督无法替代现场监督，而招投标活动中又有许多必须实施现场监督的业务内容。

二、从监督动机解析

所谓动机，就是指以一定方式引起并维持人的行为的内部唤醒状态，主要表现为追求某种目标的主观愿望或意向，是人们为追求某种预期目的的自觉意识。关于招投标活动的监督问题，在社会主义市场经济条件下，随着各类组织主体责任意识的不断增强，前述法律法规与规章中有许多监督机构，与其相比，招标项目标的物的直接所有者或采购人，其监督的主观愿望最为强烈与纯粹，因为与其他监督者比较，直接所有者或采购人不仅关注标的物本身而且还关注其功能效果及其未来状况。

三、从内部审计职能解析

CIIA最新版《第1101——内部审计基本准则》第二条明确规定，内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。这一定义中，明确了内部审计的两项基本职能就是确认和咨询。但必须严格遵循独立和客观两个基本要求，“不得负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与执行。”

据此，可以清晰地确定内部审计的职责十分广泛，其审计业务活动不只是关注经济活动还有本组织内部的各种业务活动。招标活动即使委托招标代理机构实施的招标活动也属内部审计审查和评价的业务范围。

需要说明的是，招投标活动既是经济活动也是一种法律行为，必须十分严格地遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。内部审计部门不论采用何种监督形式，都要避免陷入事务本身之中，不能既当运动员又当裁判员。在整个招投标活动中，必须确保应有的独立性和客观性。内部审计部门尤其不能组织招投标活动。

总之，前述法律法规与规章所涉及的需要进行现场监督的内容，通常情况下都会落实到招标项目标的物的直接所有者或采购人。因此，招投标活动不论是专业活动还是经济活动，内部审计部门都可以参与监督。在严守独立性与客观性原则基础上，内部审计部门必须体现出本部门的专业监督优势，唯其如此，方可显示出内部审计监督的不可替代性。但参与的形式只能是监督，而不能是决策与执行，即使是重要的需要实施全过程参与的项目，亦如此。