香港衡工量值式审计给高校内部审计工作的启示

钱金金

香港特区审计署是香港最早成立的政府部门之一，是香港经济监督体制与运行机制的重要组成部分。香港特区审计署由于历史因素，具有较高的独立性，加之其对审计再监督作用的充分发挥，审计署在香港的社会地位及作用比较显目。本文通过对香港审计署职能的简介，及对占据审计工作三分之二的衡工量值式审计过程进行简要梳理，以期为高校内部审计开展绩效审计工作提供借鉴。

一、香港审计署职能

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港审计署隶属特区政府，对行政长官负责。但依据香港1971年制定的《核数条例》，审计署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官的审定和批准；审计署长在提交报告时享有很大的自由，可以揭示对于政府部门和公共机构的审计过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题；审计署署长是政府账目的外部审计师，享有广泛权力，可查阅政府部门的记录，也可以要求任何公职人员作出解释，提供他认为执行职务所需的资料，履行职务时，不受任何机构或个人的控制；审计署署长职位不属于公务员编制，其薪酬由行政长官指定，不纳入审计署个人薪金账目。审计署设署长、附署长各一人，助理署长若干。审计署目前下设六个科，即机构事务科、帐目审计科、衡工量值审计一科至四科。除机构事务科外，其余五个科分别由一位助理署长负责日常工作，业务分工为：

帐目审计科——负责进行核证审计，审核各政府部门及办公室、房屋委员会、各营运基金、根据《公共财政条例》第29条设立的基金，以及各非政府基金的帐目；并负责《核数条例》第8条所订的审计工作。

《公共财政条例》第29条：“基金之设立

（1）立法局得通过决议案设立各种基金，而拨给该等基金之所有款项以及决议案中列明专为政府用途收取之其他款项，均得拨入基金帐内，并且得根据财政司所发出基金支付命令之授权，从基金中支付款项，作有关该基金之用途，但须遵照决议案规定之条件、例外情况及限制。

（1Ａ）根据第（1）款通过之决议案所规定任何基金之款项，倘于决议案通过时仍未就该基金而拨给款项者，应视为由此而拨给该等款项论；又不论任何该等决议案于1985年《公共财政（修订）条例》（1985年16号）开始实施之前或之后通过，本款均应适用之。

（2）除某一条例或根据第（1）款所作之决议案另有规定外，根据本条所设立基金投资所得之利息或股息收入，不应由该等基金保留，而应成为政府一般收入之一部分。

（3）第一附表所列各基金应视为已按照本条设立，而第（2）款之规定应予适用。”

衡工量值审计一科——政制事务、财政管理及政府收入、房屋、内部保安、政府内部服务、法律、公务员事务的管理、运输。

衡工量值审计二科——工商业、经济发展、教育、就业及劳工、资讯科技及广播。

衡工量值审计三科——渔农事宜及食物安全，地区及社区关系，环境卫生，卫生，康乐、文化及设施，社会福利。

衡工量值审计四科——屋宇、地政及规划、环境保护、工务。

审计署以“提供独立、专业及优质的审计服务，以助政府及公营机构提升香港公营部门的服务表现及问责性”为使命，并通过开展两类工作以承担使命：一是审核帐目是否妥善的工作；二是衡工量值式审计工作。

1.审核帐目是否妥善的工作：旨在向立法会提供总体保证，确保财务收支符合公认的会计标准，即真实合规。按照规定，库务署署长须将各项周年帐表送交审计署署长审核，审计署署长审核帐项后，须将其审计报告书呈交立法会主席省览。该项工作是依照审计署署长每年预先制订的工作程序表执行，通过抽查方式及对个别部门的内部管制制度进行深入审查的方法，确保政府的财政及会计帐项，总体上准确妥当，而不必揭露会计上的每个错处或财政上的每个流弊。每年10月，审计署署长向立法会主席提交上一财政年度政府帐目是否妥善的审计报告书。

此外，审计署署长也负责审查在香港受政府补助机构的帐目，并审核香港房屋委员会、六十多个法定和非法定基金、五个营运基金的帐目。

2.衡工量值式审计工作：就政府总部任何决策局、任何政府部门、专责机构、其他公众团体、公共机构或受审核机构，在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益，向立法会提供独立资料、意见和保证。该项工作根据政府帐目委员会主席在一九九八年二月十一日提交临时立法会的准则进行，准则要点包括：

（1）审计署署长向立法会提交报告时，享有很大自由；不过，署长不会评论行政会议及立法会的决策，但可指出这些决策对公帑的影响；可调查有关方面在制订政策目标或作出决定时，是否缺乏足够、有关和可靠的财政及其他资料，以及一些重要的基本假设是否明确，并向立法会报告，由政府帐目委员会提出进一步质询。

（2）审计署署长亦可审议有关方面在釐定政策目标及作出决策时的权力；审议有关方面有否作出令人满意的安排，以考虑其他推行政策的办法；审议既定的政策是否已按其目标妥善推行；审议各项不同的政策目标，以及所选用的推行办法，是否有冲突；审议有关方面在将政策目标演绎为行动目标和成效标准方面，进展和效用如何；审议有关方面有否考虑其他服务水平的成本及其他有关因素，并在成本变动时加以检讨；有权行使《核数条例》第9条所授予的权力。

审计署依照每年预先制订的工作程序表，以有组织的方法开展衡工量值审计。审计工作基本上包括三个阶段，即策划阶段、调查阶段及报告阶段。衡工量值审计结果每年分别于4月和10月向立法会报告。

二、衡工量值审计过程

衡工量值审计以有组织的方式进行，大致参考英国国家审计署采用的方法，即策划、调查和报告。

（一）策划阶段

一是全面调查了解受审核机构的主要工作及资源来源，搜集审计目标范围的事态发展，同时借鉴海外审计机关的先进做法，制订衡工量值审计的五年战略计划。五年计划实行滚动式，这为审计工作提供了一个长期方向，有利于优化审计资源。

二是在五年战略计划的基础上，制订每年的审计工作程序表。年度审计项目的选择根据五个准则进行评估：重要性——涉及款项多寡、事情性质；风险性——浪费公共资源、未能达到目标；时间性——公众关注程度、对其他事项影响、受审计项目已开展多久；增值性——能否做出建设性建议；审核工作的可行性——以实据为本、是否有权进行审计。审计署按照这五个准则进行项目评分，编排出大约20个项目的优先次序，成为下一个年度的项目计划。纳入五年计划和年度计划须由高级管理层审批确定。

（二）调查阶段

首先，审计项目成立的审计组与受审核机构的负责人及相关人员举行初次会议，说明审计的目的和内容，并听取有关情况的介绍。随后，审计组进行初步研究，了解受审核机构的职能、资源和运作机制，通过翻阅文件资料、座谈、询问等掌握基本情况。然后，开展全面调查。从以下11个审计事项，综合运用审阅文件、实地观察、访问有关人员、问卷调查、分析统计数据等方法，查明实况：权力——权力的来源、是否得到批准；需要——有需要运用公共开支；选择——是否最佳选择；落实方法——是否以适当方法落实工作；标准——是否符合要求或规定；工作适时完成——是否有不必要的费用，包括财务和非财务费用；监控——是否有足够监控，是否达到良好经济效益目的；成本——是否符合经济效益和善用资源；收回成本——是否获得最优回报；成绩——是否达到目标，是否有不良影响；影响——在良好的经济效益上带来其他重大影响。过程中，审计人员始终与受审核机构有关人员保持充分的沟通，针对编制进审计底稿的审计发现，经高级管理层审批后，与受审核机构有关人员举行最终会议交换意见。

（三）报告阶段

调查完成以后，审计组撰写审计报告初稿，经审计署助理署长以上的高级官员审阅后，送交受审核机构以作咨询。然后，与受审单位召开会议讨论初稿，征询他们的意见。审计报告终稿将受审核机构的正式回应纳入其中。审计报告会受到严格的品质检查，以保证其内容客观、公正、完整、均衡、有建设性。

三、对高校内部审计的启示

随着高等教育的发展，高校的经费来源越来越多元化，既有国家的教育经费拨款、科研经费拨款、社会团体和企业合作研究的拨款，也有各种开展非独立经营活动取得的经营收入、对外投资收益、捐赠收入、学费收入等。收入的多元化带来了支出的复杂化，传统的财务审计已经较难满足管理需求，各高校也开展逐步探索实行绩效审计。笔者认为，高校内部审计在开展绩效审计时可以考虑借鉴香港的衡工量值式审计方法、审计程序，有计划地开展高校绩效审计工作。

（一）分阶段、有重点地开展绩效审计

由于绩效审计涉及的面广、难度大，加之大家对绩效审计的认识程度不一，因而学校的绩效审计工作暂不宜全面铺开。可以考虑借鉴香港审计署的衡工量值式审计的工作方法，按照重要性、风险性、时间性、增值性、可行性五项标准审慎选择绩效审计项目。首先将所有审计对象纳入视野，通过搜集和评估资料，对审计对象进行排列比较，通过一定的评分方法，按得分次序选择绩效审计项目。

（二）制定和完善绩效审计有关的规章制度

衡工量值式审计在香港特别行政区的审计工作中占有重要地位，且成效显著，与《衡工量值式审计》等审计法规、准则、指引的颁布执行密不可分。因此，我们在积极开展绩效审计试点的基础上，应当认真总结经验，深入开展理论研究，建立绩效审计有关规章制度，对绩效审计的目的和范围、审计工作方式、质量控制复核、绩效审计报告程序、审计建议落实等方面做出规定，从而实现绩效审计工作的规范化、制度化和法制化。

（三）扩展绩效审计报告的提交和公布的范围

按照《衡工量值式审计》的规定，衡工量值式审计报告向立法会提交，由立法会交付政府账目委员会研究。因账目委员会为立法机构的组成部分，负有对政府权力制衡和执法监督的职责，故更具权威性和约束力。账务委员会在对审计报告研究审议后，撰写研究报告提交给政府，促进了对审计建议的落实，提高了效能。同时，提交立法会的衡工量值式审计报告向社会公布，接受公众咨询，使政府部门的活动置于公众的监督之下，这种向公众承认工作失误，努力改进的做法有利于促使政府有关部门在履行职务的过程中厉行节约、提高效率和效益。

高校内部审计应借鉴此经验，扩大绩效审计报告的提交范围，除了提交给受审单位，还应提交给财务部门、财经领导小组、有关职能管理部门、教职工代表大会等，将学校相关活动置于公众监督之下。同时，不断完善审计公告制度，扩大公告范围，通过发挥舆论监督作用，促进工作的进步和提高。