新时代高校审计创新发展助推“双一流”建设

祁兴慧 格根哈斯

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进人新时代，我国社会主义主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同样，笔者认为，高校内部的主要矛盾也由广大人民群众的人学需求和高校规模不足的矛盾已转化为人民对办好社会主义特色高校的内在需求和高校发展不充分之间的矛盾，尤其是中西部高校，这个矛盾尤其突出。2016年12月7日，习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上发表重要讲话，对我国高等教育发展方向提出了“四个服务”明确要求，即为人民服务，为中国共产党治国理政服务，为巩固和发展中国特色社会主义制度服务，为改革开放和社会主义现代化建设服务。高校紧紧围绕“四个服务”努力激发内生动力，加快内涵式发展。高校审计工作也要与时俱进，认足于新时代学校发展战略、改革举措、工作重点，针对审计工作存在的短板、弱项，创新审计理念，运用现代化审计手段，变革审计模式，为高校“双一流”建设保驾护航。

一、目前高校审计工作存在的问题

尽管高校审计工作取得一些进步，也有所发展，但与学校现阶段的快速发展与新时代所要求审计提供的监督、服务职能还有一定差距，深刻认识新时代高校主要矛盾变化给审计工作提出的新要求，高校内部审计管理体制需进一步完善，审计领域有待进一步拓展，审计方式和手段有待进一步提升，具体存在的问题表现为:

(一)审计独立性和权威性缺位。目前，高校内部审计机构由校长直接负责的高校为数不多，内部审计的话语权得不到充分重视，在内部审计实施过程中相关部门配合不够积极，尤其对审计意见重视程度和整改力度不够，使得高校内部审计工作结果难以有效运用，审计的独立性和权威性弱化，难以满足经济新常态的新要求。

(二)审计依据不足，有些审计难以开展。如绩效审计，缺乏目标任务、未制定绩效目标，也未建立绩效评级体系、确认审计评价标准。再如经济责任审计，审计范围窄，只进行常规的财务收支审计，其他如教学、科研、师资队伍建设、学科建设等指标没有评价指标体系作为参考，不能全面、客观评价被审对象的履职情况，评价干部容易造成以偏概全的现象。

(三)审计方式和手段有待进一步提升。目前，审计技术和手段滞后、审计工作的信息化程度较低。高校内部审计仍把监督职能作为审计重心，仍借助于事后审计发挥其职能作用，由于事后审计的滞后性，并不能防患于未然，导致内部审计作用很难真正发挥，不能对经济发生事项进行全过程监督，不能从源头控制高校风险的产生，审计的监督工作对高校管理水平的提升作用不够。相对于财务信息化的快速发展，高校内部审计信息化建设相对滞后。对于处理学校的海量数据、应对复杂的业务活动、运用准确的审计证据、分析各种数据和经济活动的内在联系，依靠传统的审计手段已不能满足当前审计工作需要。

(四)审计范围有待进一步拓展。传统内部审计侧重于财务活动领域，审计工作与高校党政重点工作的关联性不大，主要在预算和财务收支方面开展，以查错纠弊目标为主，侧重于资产价值保护，而不是价值增值，更侧重于发挥监督作用，而发挥建设作用较弱。涉及高校体制性、机制性问题的建设性意见不多，缺乏对经费支出和其他审计业务的经济性、效率性和效果性的评价，很难为管理者提供有价值的决策服务。

二、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导创新审计方式

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。高校要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。学校“双一流”建设需要内部审计发挥监督与服务职能。高校审计工作要紧扣高校主要矛盾变化，按照“突出抓重点、补短板、强弱项”的要求，紧紧围绕学校发展战略和改革任务，把审计监督的着力点聚焦到促进解决发展不平衡不充分的问题上来，聚焦到促进提升学校内涵式发展上来，聚焦到促进满足社会对高校的美好期望上来，加大对高校关键领域、关键环节、重点工作的审计监督力度，创新审计理念、审计工作模式及方法，突出审计重点，采用绩效审计模式开展全业务审计，推动内部审计向管理效益审计延伸，为学校“双一流”建设保驾护航。

(一)高校开展绩效审计的必要性

高校绩效审计是指高校内部审计机构和内部审计人员对学校教学、科研、管理、服务等活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。经济性，是指高校在开展业务活动过程中获得一定数量和质量的成果时所耗费的资源最少；效率性，是指高校在开展业务活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系；效果性，是指高校在开展业务活动过程中目标的实现程度。

2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，要求坚持以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力，引导和支持高等院校优化学科结构、凝练学科发展方向，更加突出绩效导向，深化学校综合改革，通过体制机制改革激发高校内生动力和活力。《国务院关于加强审计工作的意见》中提出“促进公共资金安全高效使用。要看好公共资金，严防贪污、浪费等违法违规行为，确保公共资金安全。把绩效理念贯穿审计工作始终，加强预算执行和其他财政收支审计，密切关注财政资金的存量和增量，促进减少财政资金沉淀，盘活存量资金，推动财政资金合理配置、高效使用，把钱用在刀刃上。”

当前高校内部审计侧重于财务收支的静态审计，缺乏对各项业务活动的经济性、效率性和效果性的评价。开展高校人事、财务、资产、业务等活动全业务绩效审计及绩效评价，可以保障经费支出的合理性与节约性，提高经费使用效益，促进高校提升运行效率和效果，推动如期实现学校各项目标任务。

(二)高校绩效审计指标体系

高校绩效审计本身是一个多指标综合性的审计模式，涉及师资队伍建设、人才培养、教学实践、科研研究、社会服务、财务状况和事业成果等全过程审计，因此一套科学实用、清晰可比的高校绩效审计指标是绩效审计的关键，各项绩效审计指标具体描述如下:

1.师资队伍建设

主要指创新人才引进的新体制机制，大力加强高层次人才引进力度，着力培养造就领军人物、学术带头人和创新团队。衡量的指标主要有:资金投入水平、专任教师中博士学位比例、高级职称比例、高层次人才占专业教师比例、学缘结构情况，人选国家和地方政府人才工程情况，具有海外背景的教师情况以及创新团队的建设情况等。

2.人才培养

主要指高校按照“吸引优质生源、提供优质资源、给予优质培养、巩固和强化人才培养优质品牌”的要求，稳定规模，以需求为导向调整结构，创新教育理念，加强质量建设，深化教育教学改革，使本科人才培养质量得到进一步巩固和加强，研究生创新能力得到提升。衡量的指标主要有:学生毕业率、升研率、考研质量、毕业生就业率、就业质量、学生人均获奖数、用人单位满意度、本硕士生参加各类竞赛的获奖情况、本硕士生论文发表情况及科研参与度等。

3.教学实践

主要指紧紧围绕提高学生的自主学习能力、实践能力和创新能力，抓住人才培养的核心因素和关键环节，积极探索实施“以学生为中心，学+教+创新实践体验”三元支撑的创新人才培养新模式，以基础学科为支撑、特色和优势学科为龙头、应用和新兴交叉学科为骨干的特色鲜明、优势突出、相互关联的高水平学科体系，使学科支撑体系不断增强。衡量指标有:国家级(地方级)特色专业数、国家级(地方级)精品课程数、国家级(地方级)实验教学示范中心数、教学成果获奖情况、国家(地方)重点学科数、硕博士一级学科授予点情况以及博士后流动站情况等。

4.科学研究

主要指高校紧紧围绕国家中长期科技发展规划和地方政府发展战略需求，承担国家和地方重大项目的能力。主要指标有:专任教师中发表论文专著数、核心期刊论文比例、承担国家级(地方级)和国家重大专项科研项目数、科研经费总量、科研成果获奖数、国家级(地方级)重点实验室和研究基地建设情况等。

5.社会服务

主要指利用高校的科研优势，承担地方政府、企事业单位决策咨询、项目研究、开发的能力。主要指标有:科研成果应用转化率、科研成果转化运用到实践的效果、专利转化率、专利转化效益、承担的横向课题数、校企合作研究项目数、咨询报告数量等。

6.财务状况和事业成果

主要指通过对高校会计要素和财务分析指标的描述，揭示其预算编制与执行、资产、负债、收入、支出、净资产的总体状况及其财务发展潜力。主要指标包括:投入水平、预算管理指标、财务风险管理指标、支出结构指标、财务发展能力指标等。

(三)绩效评价方法和评价标准

选择绩效审计方法对被审计项目进行评价时，可以运用定量和定性分析法，用评价指标和评价标准相比较，综合分析绩效考评结果，具体如下:

1.定量分析法

(1)数量分析法，即对高校教学、科研等业务活动抽取关键指标的相关数据进行计算分析，并对结果进行评价的方法。如对国家级(地方级)特色专业数、国家级(地方级)精品课程数、国家级(地方级)实验教学示范中心数、专任教师中发表论文专著数、科研项目数、科研经费等运用横向、纵向对比的方法进行分析。其评价标准可以是基期标准，也可以是目标学校标准。

(2)比较分析法，即通过分析、比较数据间的关系、趋势或者比率获取审计证据的方法。如对专任教师中博士学位比例、高级职称比例、高层次人才占专业教师比例、入选国家和地方政府人才工程情况、具有海外背景的教师情况以及创新团队的建设情况、升研率、毕业生就业率、学生毕业率、资金产出效益评价、资金利用率、财务发展潜力等进行分析比较进行考核。其评价标准可以是计划方案制定的责任目标，也可以是基期标准。

(3)成本效益(效果)分析法，即通过分析成本和效益(效果)之间的关系，以每单位效益(效果)所消耗的成本来评价项目效益(效果)的方法。如:学生人均获奖数、教师人均发表论文数、教师人均科研专利数、教师人均出版教材数。其评价标准可以是基期标准。

(4)目标成果法，即根据实际产出成果评价被审计单位或者项目的目标是否实现，将产出成果与事先确定的目标和需求进行对比，确定目标实现程度的方法。如:适用于高校能够在期初设定目标任务，在期末对其实现程度进行考核的所有指标体系。其评价标准可以是计划方案规定的责任目标。

2.定性分析法

(1)因素分析法，即查找产生影响的因素，并分析各个因素的影响方向和影响程度的方法。如:具有海外背景的教师情况以及创新团队的建设情况、投入水平等，根据地域特点、经济发展程度和环境进行分析。其评价标准可以是计划方案规定的责任目标，也可以是社会公众要求认可的责任目标。

(2)专题讨论会，即通过召集组织相关管理人员就学校管理活动特定项目或者业务的具体问题进行讨论的方法。如对年终行政、党群、教辅人员无法用量化指标衡量其业绩而组织相关人员采用定性的方法对其进行考核。其评价标准可以是计划方案规定的责任目标。

(3)标杆法，即对学校教学、科研、管理、服务等业务活动状况进行观察和检查，通过与学校内外部相同或者相似业务活动的最佳状态进行比较的方法。如对衡量师资队伍建设、人才培养、教学科研、学科建设、社会服务的相对指标与同类高校进行比较，进而确定自身的发展水平。其评价标准是目标学校的相关指标。

(4)调查法，即凭借一定的手段和方式(如访谈、问卷等)，对某种或者某几种现象、事实进行考察，通过对搜集到的各种资料进行分析处理，进而得出结论的方法。如:衡量人才培养指标中毕业生的用人单位满意度和学校的综合声誉等。其评价标准可以是社会公众要求认可的责任目标。

(5)公众评价法，即通过专家评估、公众问卷及抽样调查等方式，获取具有重要参考价值的证据信息，评价目标实现程度的方法。主要适用于教学质量工程的相关指标。如:教师教育教学水平、教学资源配置效果，学生培养及发展过程的有效性，教学质量保障的可靠性等。其评价标准可以是行业明确规定的责任目标。

三、绩效审计开展的条件保障

(一)组建学校审计委员会

进一步建立健全有利于保障内部审计独立性的领导机制，根据《审计署关于内部审计工作的规定》第六条“国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作”以及《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》指出:“学校主要负责人应直接领导内部审计工作，定期听取审计工作报告，及时研究解决审计工作中遇到的问题和困难，把审计结果作为相关决策的重要依据”。因此，为保证审计的独立性、权威性，使绩效审计能够顺利实施，审计信息系统能够及时上线且和相关业务部门信息系统互联互通，需要成立由学校主要领导牵头，多部门参与的学校审计委员会。其主要职责是:批准配置审计人员；组织制定审计制度；批准审计计划、方案；协调审计过程中各部门之间的关系；审计各自归口的业务时，参与组织指导具体审计业务；批准审计报告等。其组成人员包括:学校主要领导、教务部门、科研管理部门、组织部门、人事部门、纪检部门、财务部门、资产部门等主要负责人。

(二)加快运用审计信息化手段

《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》指出“要加快审计信息化建设，广泛运用数字化审计方式，归集数据、分析数据、查找疑点、综合提炼，大幅提高审计的精准度和时效性。”因此，审计信息化成为新时代高校审计深化发展的重要手段。

通过推进传统手工审计向大数据信息化转变，加强高校内部审计信息化、自动化、网络化建设，快速处理、分析海量数据，能够有效提升绩效审计质量，实现从事后审计向事前、事中审计转变，可以及早发现高校面临的风险隐患和内部控制缺陷。审计信息系统还需要与人事管理系统、财务信息系统、固定资产管理系统、物资采购信息系统、教学与科研信息系统对接，实现资源共享和有效沟通，进行绩效审计全业务覆盖、全过程实时、在线和联网审计，及时发现问题，为增加高校价值提供更有效率、更精确的服务。

(三)建立和完善目标任务指标体系

学校层面实施顶层设计，在教学、科研、人事、资产、财务等业务层面进行目标管理，制定绩效指标，确定绩效标准，可以分短期、中期、长期目标，进而细化为年度指标，使绩效审计能够在全业务审计评价过程中有所遵循。

四、结束语

高校内涵式发展进入新时代，要按照习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上提出的“因事而化、因时而进、因势而新”，高校审计工作要在新时代循事出新、顺时而进、因势革新。内部审计肩负着对高校治理结构、治理机制和治理效果的评价监督与服务职能，积极开展以提高办学效率、效果以及促进高校内部科学管理为目的的绩效审计，积极推动内部审计监督重点由查错纠弊向规范管理、防范风险、提高效益转变，及时发现学校“双一流”建设过程中存在的问题，有针对性的提出建议和意见，推动学校制定的目标任务有序、按时完成，完善和优化学校管理体制和运行机制，促进学校建立中国特色现代大学制度，从而有效促进和完善“双一流”建设。