双一流建设背景下的高校绩效审计探析
 

双一流建设背景下的高校绩效审计探析

韩笑

2016年审计署颁布的《十三五审计工作发展规划》中明确指出要加强教科文卫等领域审计,提高资金使用效益。2017年,教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法》(“双一流建设),办法指出要以一流为目标、学科为基础、绩效为杠杆建设高等教育强国。内部审计作为不可或缺的监督形式,将扮演更重要的咨询与顾问角色,内部审计方式将从财务收支审计转为以绩效审计为主。

一、绩效审计与高校绩效审计

()绩效审计的含义

绩效审计的核心通常围绕"3E”展开,即经济性(economy )、效率性(efficiency )、效果性( effectiveness )",绩效审计通常也被称作“3E审计。根据中国内部审计协会《第2202号内部审计具体准则一绩效审计》,绩效审计是指内部审计机构和内部审计人员对本组织经营管理活动的经济性、效率性和效果性进行的审查和评价。经济性,是指组织经营管理过程中获得一定数量和质量的产品或者服务及其他成果时所耗费的资源最少;效率性,是指组织经营管理过程中投入资源与产出成果之间的对比关系;效果性,是指组织经营管理目标的实现程度。

()高校绩效审计的含义

本文所指的高校绩效审计的主体是内部审计机构,是指审计部门接受委托,根据相关审计法律法规的规定,收集充分、可靠的证据,运用科学的评价方法,对高等院校的经济活动开展经济性、效率性、效果性的评价,并提出建设性建议,以促进高校管理者改进工作,更高效的履行经济责任,增加组织价值。

经济性审计包含经费支出的节约性审计和结构合理性审计,是指高校在购买资源过程中,是否最大限度的压缩购买成本并保证资源的数量及质量;同时经费的支出是否经过合理的配置,是否最大程度的为教学和科研服务。效率性审计强调成果与支出的最佳配比关系,包括高校各项人力资源、物力资源和财力资源的利用效率。效果性审计是指高校各项资源的利用是否达到了预期的效果,包括人才培养的效果性审计和科学研究的效果性审计,是经济性和效率性审计的最终结果。

二、高校开展绩效审计的理论基础及必要性

2015年,国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,教育部、财政部、国家发展改革委联合统筹推进双一流建设部署,高等教育的快速发展,规模不断扩大,资金渠道多样化,教育经费的使用效益问题尤为重要,绩效审计是合理资源配置,提高资金利用效率的重要保障。

()理论基拙

1公共产品理论

高等教育是非义务教育,在属性上属于准公共产品,并非具有完全竞争性和排他性,既有私人产品的特性也具有公共产品的特性。高等教育的准公共产品性质,决定了高等教育经费投入由政府、学生和社会共同承担,不同利益相关者不可避免的需要关注经费的成本效益,高校内部审计机构对教育经费的绩效审计成为必然要求和趋势。

2公共受托责任理论

当财产所有权和经营权两者分离,受托责任或者说受审责任随之产生,一方面受托方接受委托,诚实公允的履行经济责任,以实现资产的保全、增值;另一方面,受托方也有义务向委托方提供报告,说明受托经济责任的具体履行过程和结果,接受委托方的监督审核。政府对高校投入资金,委托高校管理者对财政拨款进行有效管理,为社会提供公共产品,培养优秀人才;校企合作方等投入或借出资金,希望高校获得利润或者支付利息;学生缴纳学费,希望获得良好的教育资源。绩效审计出现的理论依据是受托责任理论,是为了满足众多利益相关者的信息需求。

()现实基拙

1.绩效审计是提高教育资金使用效益的重要保障

随着高等教育事业的发展,教育经费总额上涨,但人均教育资金不足,教育资源利用率低。目前我国的高等教育资源配置属于国家中心模式,即教学资源掌握在政府手中,高校经费来源以政府的财政拨款为主,包括综合定额和专项拨款。综合定额以在校学生人数为基础核定;专项拨款主要用于基础建设、学科建设、教学科研项目等。这两种拨款方式以教育成本为基础,往往忽视了资金的使用效益和追踪问责机制,容易造成高校盲目扩大招生、虚增办学成本,重复投资建设。

双一流建设的一个重要转变就是要以绩效为杠杆,强化目标管理,激励高校管理者提高效益意识,激发办学活力,逐步建立市场导向机制。传统的财务收支合规合法性审计已经不能适应新需求,高校内审机构要通过采用绩效审计评价体系,提高资源配置效率,提出改善措施,以提高教育资金的产出投入比例。

2.绩效审计是内部审计纵向发展的必然趋势

高校内部审计经历了传统的查错纠弊式的财务收支审计,很好地履行了监督职能,但重点局限于日常活动的合规性合法性,忽视了经济性、效益型、效果性。为了规范绩效审计工作,提高绩效审计质量和效率,根据《第2202号内部审计具体准则一绩效审计》规定,审计机构要根据实际情况和需要,同时对组织经营管理活动的经济性、效率性和效果性进行审查和评价,或者只侧重某一方面进行审查和评价。高校内部审计机构通过利用学校相关资源对其业务活动及内部控制的适当性、合法性和有效性的审查,评价教育资源取得、配置和使用的合法性、合理性、恰当性和节约性;项目管理既定目标的适当性、相关性、可行性和实现程度以及未能实现既定目标的情况及其原因;教学、科研等主要经营活动的效率、经济效益、社会效益等实现情况。绩效审计是高校促进完善管理控制、防范风险、创造效益的重要手段,是内部审计的创新发展方向,也是其纵向发展的必然趋势。

三、高校开展绩效审计的制约因素

()绩效审计理念尚未树立

从审计实践来看,传统高校内部审计普遍偏重经济责任审计、财务收支审计等,绩效审计工作还处于起步阶段,实践中既没有明确开展绩效审计工作的内容要求,也没有可供参考的完整案例,缺乏完整性和可操作性。如何让内部审计人员平衡内部审计工作,脱离传统的财务审计模式,积极探索绩效审计的模式和方法,将绩效审计理念渗透到高校的日常审计工作中,是开展高校绩效审计的第一步。

()绩效审计制度体系尚未形成

1999年以来,财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等,为企业效绩评价工作的深入开展、规范企业效绩评价行为、增强评价结果奠定了制度基础。但是,对于高等学校的绩效审计,目前尚没有相关的审计规范、准则、具体操作指南,虽然部分高校制定了有关绩效审计的实施办法,但由于各个审计项目所涉及的资料、事项、范围、环节的要求都较为广泛,缺乏统一的规范和标准导致绩效审计难以深入展开。

()绩效审计评价指标体系尚未明确

绩效审计评价标准及指标体系是审计人员用于评价和发表审计意见的依据和基础。建立科学可行的绩效审计评价标准及评价指标体系有助于控制审计风险、作出客观评价。由于高校经济活动的多样化,各被审计对象的具体情况也不尽相同,要制定统一的评价标准难度较大。缺乏可操作的评价标准,影响了审计人员客观公正评价审计对象、提出审计意见、作出审计结论,降低了绩效审计的科学性、审计的质量和审计结论的可信度,制约了绩效审计应有功效的发挥。

四、推进高校绩效审计的对策

绩效审计是高校内部审计未来发展的必然趋势,积极探索推进高校绩效审计意义重大,应主要从以下几个方面展开。

()加强理论研究,树立绩效审计理念

发展绩效审计应当重视绩效审计的理论研究,借鉴政府绩效审计的经验,形成高校绩效审计法规体系,使实践工作有据可依。同时加快单位内部控制规范体系建设,极大宣传绩效审计力度使内部审计人员更新审计观念,拓宽审计思路,创新审计方法,在开展常规审计的同时积极引导建立绩效管理意识,推动高校内部审计不断发展。

()建立高校绩效评价指标体系

绩效评价指标是衡量绩效完成情况的考核工具,根据设定的绩效目标,运用合理的评价指标、评价标准和评价方法,才能对资金支出的经济性、效率性、效果性进行客观公正的评价。

由于高校经济活动的多样性,涉及教学、科研、后勤、国有资产投资等方方面面,涉及面广,这就决定了指标评价体系是多层次、多维度的。在建立审计指标体系时,首先应考虑到指标的相关性和可比性,在同类高校间的横向可比以及高校自身连续年度的对比分析;其次,应当动态考虑各个项目的特殊性,从经济效益和社会效益两方面出发,将定性评价与定量评价相结合;最后,指标要突出学校的重点活动,具有可操作性,数据便于获得,得出客观准确的评价。

下表从项目管理全过程的投入、过程、产出、效果等方面,应用层次分析法,将其分为多指标体系结构:

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建立绩效审计评价标准和指标是一个非常复杂而困难的过程,具体到某一个审计项目,仅从一般性指标出发进行评价难以达到绩效审计的目标,应当有所侧重有所增减,并应对定性、定量指标的权重和评价方法做出规定,分层次、分专业逐步探索建立健全这种审计标准和指标体系,随着被审计对象所承担的任务和目标的变化、事项本身的性质和管理活动的特点及时做出调整,才能真正做到效益评价有据可依,逐步提升绩效审计的质量和审计结论的可信度。

()加强内部审计信息化建设与应用

2017年教育部关于推进高等学校内部审计信息化建设提出内部审计信息化建设是实现信息化环境下审计免疫系统功能的必然要求,是提升审计监督能力和完善教育治理体系的重要途径。

首先,健全内部审计数据采集机制。通过建立健全有效的内部审计数据采集机制,可建立嵌入式数据采集机制,在学校各信息系统中为内审部门预留数据接口或开通数据访问权限,确保审计所需电子数据的及时性、完整性、真实性。

其次,推进数字化审计方式。充分利用有关数据软件,熟练掌握数据式审计技术,研究运用大数据分析,逐步形成总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究的数字化审计方式。

第三,创新审计业务组织模式。学校要在信息化实践过程中,主动适应大数据、云计算等新技术和绩效审计等新要求对审计资源、审计思路、审计手段、审计方法等带来的变革,逐步探索形成新的审计业务组织模式。

第四,强化信息安全,做好网络安全防护。审计部门要严格遵守保密规定,健全和完善审计电子数据管理,落实数据采集、运用中有关人员的责任,确保审计数据安全。

()优化人员结构,组建复合型审计队伍

高校内部绩效审计对传统内部审计而言,是新领域的探索,需要创新审计方法,除了信息化建设,还需要一支具备审计、会计、工程管理、计算机等交叉专业背景的审计队伍。因此高校内审部门要不断改善和优化内部审计人员结构,支持和鼓励审计人员参加绩效审计方面的在职教育和培训,优化审计人员知识结构,提高其在绩效审计方面的应用能力。

组建复合型人员结构。高校审计部门在对外招聘时应考虑多学科领域的专业背景,有意识地吸收非财务领域的其他学科的人才进人审计领域,在必要的时候可借用外部事务所或社会机构的专家成员参与到绩效审计项目组,以实现人员结构的多元化。

加强审计人员培训。对于现有审计人员一方面加大后续教育的广度和深度,增加对其他学科知识的培训,提升其专业素养,拓展其知识领域,培养一专多能的复合型人才;另一方面有针对性的进行相关绩效相关理论及实务操作方面的培训,通过对国外绩效理论及国内部分高校实践的学习,拓宽视野并进行绩效审计方法和技术的培训,提高现有审计人员的绩效审计实战能力,使其尽快适应绩效审计工作的需要。

 
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