我国政府审计历来非常重视审计人员对国家建设项目内部控制制度的审计与评价，并在各相关建设项目审计工作方案中都作出了从内控制度入手，查案件线索的要求，但在审计过程中，由于建设项目本身内部管理不完善，及国家对建设项目内控制度审计的内容要求，执行标准一直未作出规定，加上审计人员的执业水平和判断能力的限制，很难对建设项目的内控制度进行全面审计和评价。因此，大多审计组或审计人员都采用了敷衍方式，没有按审计抽样等审计理论描述的规范方式和审计组的要求进行，只做一些形式上的工作底稿，以应付复核和审计档案管理的要求。这种审计工作方案要求和实际审计工作所形成的差距，已使审计工作方案在这方面的要求形成“摆设”，严重干扰了建设项目审计工作开展，加大了审计风险。本文拟就此问题谈些观点。

一、目前国家建设项目内控制度方面存在的主要问题

（一）项目建设管理方式陈旧，内部控制环境弱化建设项目内控制度是建设单位保证项目建设各项活动的有序进行，达到已确定的目标和质量要求，保证项目顺利建成而制定的具有以控制建设人员行为为目的的措施、办法。目前，世界上对企业管理、项目建设都很注重过程管理和内控制度建设，并以国家或行业名义制订了许多相关制度，而在我国相当一部分建设项目中都重视项目的立项，轻视项目建设过程中的管理活动，盲目指挥、行政命令、家长式的管理方式在建设过程中随处可见。有的建设项目虽然制定了一些内控制度，但不是不系统、不全面、不配套就是各相关部门不衔接，并且制度制订后就万事大吉，挂在墙上应付外部检查，建设中既不按章执行，执行后也不进行跟踪检查，给审计人员在审计中发现问题线索带来很多困难，使实现预定审计目标，保证审计质量，规避审计风险的设想难以实现，也使得审计组和审计机关对审计成果和效果的完整性、权威性产生怀疑。为了尽量回避这些缺陷，就不得不增加更多的审计内容来弥补，耗费了过多的人力和财力，加大了审计成本，降低了审计工作效率。

（二）部分重点环节内控制度不完善，资料不健全建设项目的核心控制是对招投标、材料采购、质量控制及会计核算等环节的控制。这些环节控制的如何直接影响建设项目的造价、质量，关系到廉政建设的大问题。

近年来，国家先后出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》、新会计制度等法规和制度。但各建设项目的内控制度的制定却相对滞后、没有做到与国家颁布的相关法规制度相结合。每一个建设项目这些环节的内控制度与国家规定相比不仅缺胳膊少腿，而且还五花八门，各不相同，使审计人员难以对其做出具有共性的判断和评价。

由于受“利益”驱动和建设单位多为临时机构的影响，诸多建设项目的招投标和会计控制制度不健全，难以满足项目建设实际需要和审计人员判断评价的需要。如：我们今年在对某机场扩建项目审计时，审计人员对其招投标部分的内控制度进行测评，发现该建设单位仅对招投标做了规定，而对中标后的施工单位转分包环节没有进一步的明确，造成个别已中标的施工企业不得不违心的再安排转分包，接受建设单位安排的其他施工单位。

建设单位多为临时搭建机构，人员也都来自四面八方，素质差参不齐，从领导到基层人员都有临时思想，给人员素质、机构设置和业务处理程序等方面的控制带来很大困难，不能制定有效的用人政策和后续教育规定；单位负责人与会计机构和会计人员的制约关系不明确，授意、指使、强令会计机构和会计人员违法办理会计事项的现象时有发生；支付工程款项缺少有效的凭据，重视日记帐，忽视总帐和备查帐簿，只重视会计报表，缺少财务情况分析和报表说明，更没有财务成果的利用与研究。

（三）建设项目内控制度审计评价没有具体指标，缺乏统一标准建设项目可以区分不同地点、不同行业，还可以分为新建、续建、更新改造等类型。但就其具体的建设内容无外乎就是土建、设备安装、装饰装修等，受项目划分为大中小型、技术含量和质量要求高低不同等因素影响，其内控制度要求的具体指标和标准也不一样。就象不能把对“三峡水库”内控制度的审计标准当作一个机场扩建项目的内控制度审计标准一样，因为重大投资和资产处置的决策程序将更加复杂，更加慎重。由于没有一个具有权威性和可信度高的统一衡量和评价标准，所以审计成果很难让建设单位和社会所承认，很难确定谁对谁错，谁合理谁不合理。同样都是建设项目，但新建和更新改造所履行的程序和对内控制度的要求在方法和手段上是有区别的，如果审计人员将所有的建设项目的内控制度都按一个自己掌握的审计标准去操作，判定的结果就会有误，得到的信息就会失真，势必产生审计风险，而且也没有项目自身的特点。

二、解决建设项目内控制度审计问题的几点建议

（一）国家有关部门应进一步加强建设项目内控制度体系建设，完善管理考核办法建设项目内控制度建设是我国加入WTO后进一步规范固定资产投资行为，提高建设项目管理水平的一项新举措，需要借助于国家政策的引导。在固定资产投资领域不仅要出台《建筑法》、《招投标法》、《建筑工程质量管理条例》等外部控制法规制度，而且还需要其他相关行业部门出台一些内部控制的规章制度，分别对各地区、各行业、大中小型、新建扩建、更新改造等类型的建设项目制定明确的、可操作性强的内控制度的指导性意见，既为建设单位制定本项目内控制度提供可遵循的依据，也为外部检查提供了衡量标准。

在制定指导性意见时，要针对不同地区、不同行业、不同类型的建设项目的特点，突出项目前期工作、招投标、会计基础工作、材料采购、单项工程结算、费用报销等重点环节，明确控制程序，加强督促检查，区分责任。

（二）进一步提高对建设项目内控制度审计的目的意义认识，加大审计力度

目前，我国建设项目与国外相比，普遍存在投资行为不规范，成本高、经济效益差、违法违纪现象较多等问题。造成这些问题的根本原因就是内控制度不完善。作为国家审计机关和审计人员一定要认真贯彻“全面审计、突出重点”的方针，从内控制度的审计入手，一方面在搞好审前调查基础上，加大人员投入力度，通过分析找出建设项目管理的薄弱环节，发现案件线索。另一方面督促建设单位重视建立内控制度，推动建设项目的管理水平提高。

（三）应尽快制定建设项目内控制度的审计准则，规范审计行为

近年来，审计署出台了《审计机关国家建设项目审计准则》，对国家建设项目审计的范围、内容、程序等作出了规定，但是由于国家相关部门没有颁布建设项目实施内控制度的办法、措施，故国家建设项目审计准则也没有将内控制度审计作为审计内容的一部分列进去。因此，只有国家对建设项目内控制度的实施、评价作出统一规定，审计机关和审计人员才能对建设项目的内控制度审计具有可操作性，才能进一步规范其审计行为，得出客观公正的，符合实际的审计结果，促进建设项目加强管理。