随着我国社会主义市场经济的深入发展，内部审计工作面临新的机遇和挑战。内部审计人员要解放思想、与时俱进，开创内部审计工作的新局面。当前国内外的内部审计专家特别关注组织的风险管理，并且积极探索风险管理在公司治理和提高组织经济效益方面的突出作用。

    一、高等院校校办企业在改制过程中存在的管理问题

    目前已经有许多高等院校在积极推进或者酝酿企业改制，为了防范风险，需要了解改制过程中存在的风险因素。根据我们的调查，目前在企业改制过程中存在着不规范的操作行为，比较突出的有以下几种：

    低估国有资产价值或者高估非国有资产价值，资产评估程序不规范及资产处置随意，缺乏依据，或没有按照国家有关文件执行，造成国有资产流失；清产核资中资产的处理及债权债务的清理不规范；股份制公司仍然存在抽逃资本金的行为，股权分配等政策依据不足等。

    改制过程中存在的不规范行为，容易形成风险后果，从而造成学校投入企业的资产及保值、增值的安全隐患，将严重危害学校投入企业的资产安全及保值、增值的可靠程度。在这种情况下，需要了解分析高等院校投入到各类企业的资产分布及管理状况，以便于及时适应新形势，探讨加强国有资产管理监督的管理审计问题，研究防范国有资产流失的对策等即风险管理管理审计问题。

    为了防范改制中的风险，需要研究：改制前应该具备的条件，改制过程中如何进行管理审计，改制后如何建立财务监督体系。在我们已经发表的文章里研究了（1）适应改革形势、树立风险管理意识的问题。（2）风险管理思路：①分析高等院校校办企业管理改革存在的风险因素；②形成风险的原因分析；③成立风险管理组织机构；④制定风险管理、风险控制方案。（3）高等院校校办企业改制中存在风险管理控制的三种关系①法律关系；②经济关系；③人力资源调配关系；（4）改制过程中建立内控制度；（5）改制中的管理审计；（6）校办企业改制――清产核资中的内部审计工作。

    在这篇文章中重点阐述：改制后建立监督体系的重点――内部审计工作问题。

    二、改制后建立监督体系的重点――内部审计工作问题

    为了适应社会主义市场经济的竞争和科技成果尽快转化为生产力的需要，高新技术企业的发展需走现代企业制度的道路。因此有些高等院校校办企业改制为有限责任公司或股份有限公司。学校领导作为国家授权代理管理学校所属的国有资产的所有者，将学校一部分资产委托有限责任公司或股份公司经营，因此考虑更多的是所投入的资产的安全性和收益的问题。如何解决这一问题，已经受到人们的关注。改制仅仅解决了体制、机制问题，学校出资的资产安全性与收益保障的风险并没有根本解决。建立监督体系、信息对称机制是非常必要的。在此提出建立监督体系是解决这一问题的重要方法和措施。

    1、监督体系建立的必要性

    （1）对管理层监督的必要性

    改制以后，学校的法律地位是公司的股东，行使股东的权利。在这种形势下，如何正确地行使股东权利，既要维护学校的合法权益，又要使企业在社会主义市场经济的竞争中得到发展；如何监督和关心企业人、财、物的经营管理及资产保值增值；如何保证股东收益；如何科学管理好公司也将是不断研讨的课题。

    股东通过股东大会行使自己的权利，拥有审议权和投票权，在决策的动议、核准、执行、监督四个步骤中，股东大会有核准权和监督权，承担相应的职能，行使相应的权力。股东通过股东大会对公司的重大事项拥有决议权。

    在公司治理结构中，股东大会与董事会之间是委托关系，董事是股东的受托人，承担受托责任。董事履行责任的好与坏直接关系到股东的利益，董事在履行责任期间是否真正代表学校，直接关系到学校的利益；如果授权董事会经营资产公司，正常情况下股东不得干预董事会的经营工作，但他们的经营状况如何，董事对经理进行监督的动机和力度是否会被打折扣等等，都应该接受股东监督。

    经理层是公司的经营者，与董事会是委托――代理的关系。经理由董事会聘任，对董事会负责，拥有四个步骤中的动议和执行的职能，具有很多的具体权力。在实际经营运行中，由于股东大会和董事会作用往往不到位，形成机制残缺程度的差异，在实际经营过程中，经理实际拥有的权力比公司法中规定的权力要多，使董事会的作用相应削弱，这是信息不对称的重要原因，因此应该加强对他们的监督。为了防范经营风险，要从机制上予以考虑，制定内部控制制度和监督体系是非常必要的。只治人不治法，或只治法不治人，均是不可取的。 

    （2）防止管理失控的必要性

    我国有些企业虽已初步实行了现代企业制度，所有权和经营权分离，扩大了企业经营自主权，然而效果不理想，企业经常出现管理失控，资产流失，业绩长期差强人意。究其原因主要有：①经营者对市场经济环境的风险性认识不足，显得管理经验不足；②社会存在的腐败诱因；③股东的权利缺位，所有者监督不利；④监事会没有明确的职责和权利，形同虚设；⑤有的董事会是内部人组成(董事会与经理班子基本重合)、成员构成不合理、议事结果权威性不足；⑥对经理的权利没有有效的监督和控制机制，没有从根本上实现所有权与决策权、监督权、经营权的分离。经营者实际是掌握了企业的控制权，使企业缺乏管理层之间的制衡和监督约束的功能。无意的放权演化为放任自流。

    （3）解决信息不对称的必要性

    解决董事会弱、经理班子强，监事会形同虚设，董事会、监事兼职问题，是完善法人治理结构使工作到位，以及防止企业发展中管理风险发生的重要措施。而建立监督体系既是风险管理的主要措施，也是为了使股东、董事或经理获取更多正确的、及时的、有用的企业现状和发展等信息，防止股东、董事、经理和员工信息不一致而背离企业的问题(主要是在实际经济活动中经理和员工了解的信息要多)。解决全面监督在实际中是很难做到的，而且监督的管理行为成本较高，不可能事事都监督。因此要建立有效的监督体系，必须首先要求董事会履行好法定的监督责任。

    （4）企业内部自我监督的需要

    董事会成员、经理及各级经济责任人受托管理或者经营股东的资产，赋有重要的经济责任。他们在一般情况下会尽职尽责的工作。但是由于多种原因，他们需要了解自己内部的多方面信息，特别是会计信息与市场信息的真实性，以及风险的信息，防止内部员工工作失误。为此，他们希望通过监督的渠道解决这些问题，有利于及时加强内部管理。并且可以让委托人或者股东对经济责任人履行经济责任的实际情况有一个公正的评价。

    2、监督体系以财务监督为核心

    董事会作为法人财产的代表，受股东利益的制约，对公司重点问题进行决策，拥有支配公司法人财产的权力，并负责聘任及监督经理人员。经理人员受聘于董事会，主管公司日常经营业务，在董事会授权范围内有权决策，但其管理权限和代理权限不能超过董事会的授权范围，经理人员经营绩效受到董事会的监督和评判。很明显，法人治理结构的关键是董事会，它以资本为纽带，联接所有者和经营者两方面的利益，同时防止所有者的干预，监督经营者的行为。董事会的监督作用不可忽视，健全的董事会必须强化对企业重大财务决策、财务活动的监督。董事会的自身建设是很重要的，这是履行股东大会赋予的责任所必须的。

    监事会的设立与完善是公司法人治理结构不可缺少的组成部分，是监督体系中的组织主体。其主要职责是对公司董事、经理进行监督，检查其行为的法律适当性，发挥监事会的独立监察功能，对公司经营状况和财务管理进行检查，降低财务及经营风险，使监事真正肩负起监督企业的责任。

    在所有权与经营权分离的现代企业制度下，由于财权联结的复杂性，企业内部往往形成多环节、多层次的委托代理结构链，它以契约的形式来确定各级委托人和代理人的权利与义务。为使这种结构链实现其预期效果，首先通过财务治理来明确各级委托人和代理人在财权流动和分割中的地位和作用，否则其中某一环节出现问题，则可能出现道德风险和逆向选择，或使监督链失效。

    完善的法人治理结构是企业成功的前提，同时也是财务管理制度完善的基础。健全企业内部控制系统的目的是为了加强企业管理，而企业管理的核心环节是财务管理。从公司治理结构看，公司财务管理是分层的，这种多层关系有利于明确权责。各层的管理主体及其相对应的职责、权利是不同的。从决策权、执行权与监督权三权分离的模式看，有利于公司财务内部约束机制的有效形成，有助于堵塞企业资产流失的漏洞，扼住贪污挥霍的咽喉。企业要求的是利润最大化，企业经营状况的信息及其资产的运营及收益轨迹在财务数据中有明确的反映，因此建立财务管理的内部控制和信息监督机制是监督体系的核心。

    3、监督体系中内部审计的地位与机构设置

    高等院校校办产业改制后，产业的管理体制发生了变化，监督体系发生了变化，内部审计的环境也发生了变化。内部审计首先遇到的是委托人的变化。委托人由原来的唯一主体学校转变为多元主体的董事会或股东大会，在这种情况下，如何使经营者的经营状况、财务管理状况信息及时、真实的反馈，使各方面得到的信息一致，这就需要对内部审计重新进行定位，对内部审计如何发挥作用重新进行思考，以适应这种变化的需要。

    目前学校的内部审计部门，产生在委托――受托关系中，是为学校领导（经济责任人）服务的。审计的职责是对受托人按照委托人的要求履行其保管和使用经济资源或决策权的状况进行检查和报告，是代表委托人(学校)利益的，其定位是为学校利益服务的。在改制后，学校作为有限公司或股份公司的股东之一，学校的内部审计部门不能成为该公司的内部审计机构，需要成立新的内部审计部门，处理学校与公司的委托――代理的经济关系。公司的内部审计机构应该由股东大会或董事会选择、聘任，为股东大会或董事会服务、负责。虽然其职责仍然是对受托人按照委托人的要求履行其保管和使用经济资源或决策权的状况进行检查和报告，但是代表的是全体股东的利益。其定位是为董事会或股东大会利益服务的，无论学校是控股还是参股的公司．均应该成立内部审计机构。

    如果是学校控股的公司，可以在股东大会或董事会投票权占优势的情况下，选派合适的代表负责内部审计机构工作，加强对公司的监督和全方位的科学管理，防范投资风险、保证股东的利益不受到侵害。

    对于高等院校控股的公司，我们认为股东大会应该独立设立内部审计机构，但不是常设机构。内部审计机构可以对董事会的重大决策进行审议，对有争议的问题进行鉴定，对董事会成员的经济责任进行审计评价，使董事会接受股东的监督。对学校领导不放心的问题可以经过股东大会同意后再通过自己的内部审计机构进行审计。目前各个公司治理原则均提出了对董事会及其成员绩效评价的要求。在2003年3月4日国家审计署颁布了第4号令《审计署关于内部审汁工作的规定》中第九条明确指出：“内部审计机构按照本单位主要负责人或者权力机构的要求，履行下列职责；对本单位及所属单位(含占控股地位或者主导地位的单位)的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计。”这为维护股东权益、降低国有资产损失的风险、发挥内部审计作用提供了保证。

    学校作为股东可以向股东大会和董事会提出申请了解公司的状况，请董事会答复提出的问题。经股东大会和董事会通过后，董事会可以对股东提出的问题进行答复，必须保证其真实性。股东可以提出其他方面的质疑，董事会则通过内部审计机构予以证实。  如果董事会没有任何理由拒绝答复，则学校作为股东可以申请股东大会对此做出决定或裁决，以维护股东的利益。

    4、内部审计的职能及作用

    根据国际内部审计新定义：内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动。其目的在于增加价值和改进组织的经营。它通过系统化和规范化的方法，平价和改进风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。

    在这一定义的指导下内部审计应对服务对象更加负责，提供更多的服务内容，为了保证股东的利益，加强监督与科学管理，使各级管理层更好地履行岗位职责，应该充分发挥内部审计作用。人们要认识到内部审计在公司治理的价值作用。实际工作中，内部审计应该成为企业领导决策、执行系统与监督体系并存的中心位置，这是一个系统工程，互相发生关系和发挥作用。内部审计在企业科学管理中，特别是在财务运行管理，资产经营管理、风险管理中的分析鉴真、评价的作用，是其它部门不可代替的。因此没有内部审计的管理，不可能有真正的科学管理，内部审计论证、评价经营管理活动的潜在风险及效益性，将信息反馈给最高领导层，达到促进管理，有利于领导及时做出正确决策及促进高级管理人员的廉正建设，实现企业效益最大化的目标。

    内部审计还可以看作是为了减少信息不对称而设置的。其目的在于降低代理成本，降低经营和管理风险，只要存在受托经济责任，就应该进行审计。保持审计的相对独立性是非常重要的。审计的重点应该着眼于契约的完善，促进信息质量的改善，以减少逆向选择和道德风险，通过对有关信息的审计，提高管理方面的透明度，完善内部控制制度，完善财务监督体系，完善企业内部信息系统，提高科学管理的水平。实践证明：资本市场中的信息不对称导致社会资源优化配置难以实现，公司治理中的信息不对称导致重大决策的失误。审计虽然不可能根本解决信息不对称问题，但是能够在这方面起到对信息质量的检查、证实、提供及时、完善的信息的作用，从而有效的进行风险控制。

    在董事会中设立内部审计部门可以使董事会快捷并较准确地得到下属公司的会计信息和经营信息，以便及时掌握自己的资产运营状况、效益状况，有利于宏观的决策，掌握管理的主动权。同时对各公司具体的经济活动和经济事项进行检查，监督和督促经理更好的行使自己的权力。因此立足监督职能、强化管理意识是企业自我约束机制的重要组成部分。

    内部审计也是一种管理控制工作，其功能在于衡量与判定各级经营管理层资本控制运营的效率和效益情况，向委托人提出合理化建议。

    对董事会的审计监督主要有几个方面，(1)董事会是否健全了以风险管理为核心的内控制度系统，是否得到贯彻和执行；(2)资产的安全性，资源利用的经济和有效性，预定目标的完成情况；(3)董事会的管理是否遵守国家的法律法规；(4)考核董事会成员履行经济责任的情况，业绩是否真实及廉正情况；(5)风险管理和挖掘管理潜力方面提出建议，

    对企业的经营管理层要求内部审计履行以下职责：

    (1)对本企业的财务计划或预算的执行和决算进行内部审计监督；

    (2)对本企业财务收支及其经济活动进行内部审计；

    (3)对本企业内部控制系统的建立健全程度及实际执行情况进行检查、测试与评价，以提出进一步健全内部控制系统的建议和措施；

    (4)对本企业的经济效益状况进行检查和评价，以提出改善经营管理、风险管理、提高经济效益的建议和措施；

    (5)对企业及其有关部门或个人的经济责任体系确立履行情况进行检查和评价；

    (6)对本企业的建设项目的预(概)算的制定和执行情况以及决策进行内部审计监督；

    (7)对本企业及其职能部门和个人执行国家财经法规和企业内部制定的规章制度的情况进行审计监督；   

    (8)制定和参与研究制定本企业的有关规章制度等等。

    审计人员在工作中要明确职责，不可以越权，保持自己的超然与独立状态，保持审计的权威性和审计结果的严肃性，提高审计的质量和效率，要谨慎言行，处理好与经营管理者的工作关系。在提出审计建议和管理意见时，不要事无巨细，要抓住重点和关键，同时要注重事实和掌握充分的依据。充分发挥对经营管理层的监督效力和良好的服务功能。为了保证审计工作的独立性，应从制度上保障审计人员的经济利益与董事会或经营管理层没有任何直接的关系。审计负责人享有充分的知情权，即列席各个层次的经营管理会议和随时调阅各类经营管理文件和资料，并有权向公司所有的部门相关人员调查取证，被调查者不得拒绝调查。只有这样，才能防止监督者可能被不良的经营者收买或与其串通，损害股东的利益。

    公司责任人应该认识到，内部审计的监督是为企业发展服务的，与企业实现的目标是一致的。特别是内部审计履行管理审计职能后，将为企业的风险管理发挥重要作用，公司应该积极配合、支持内部审计开展工作。因此内部审计工作必须取得高级管理层(股东大会)和董事会的支持，内部审计部门负责人必须和董事会之间定期直接交流信息，内部审计部门负责人的任免应由相应的股东大会或董事会一致同意确定，内部审计的宗旨、权力和职责必须以正式的形式确定等等，只有做到这些，内部审计才能充分发挥好其应有的作用。

    实践告诉我们改制仅仅解决了体制机制问题，学校出资的资产安全性与收益保障的风险并没有完全解决，需要政府、公司的高层管理者和有关人士继续重视研究现代企业制度下的风险管理方法和更好的发挥内部审计的作用。

(作者单位：北京化工大学审计处)