每当世界经济呈现衰退，资本市场出现疲软，都会伴随一系列公司财务丑闻的出现。发生于1938年的美国杰克逊.罗宾斯公司舞弊案即为首例。1998年初，美国垃圾公司宣布重新编报其1992年-1996年3年期的财务报表，承认其截至1996年虚报了税前收益14.3亿元，少报纳税费用1.78亿美元。2001年安然公司宣告破产，2002年世通公司又以90亿美元虚假盈利惊爆财务欺诈。

    针对杰克逊.罗宾斯公司舞弊案，美国证券交易委员会（SEC）正式建议，上市公司需由公司非执行董事组成一个特殊的委员会，这就是后来大家都知道的"审计委员会"，建立并负责检查内部审计工作。而为美国垃圾公司进行审计服务的安达信会计公司也难逃其咎，2001年6月，安达信与SEC达成和解协议，以停止SEC提起的行政程序和民事禁令程序。安达信付出数百万美元的罚金，其中肇事的四位合伙人受到停业的处罚。延至数月后，安达信又向投资人支付了7500万美元的赔偿。以便了结证券欺诈的民事诉讼。

    紧随其后的安然事件和世通丑闻则不仅仅只是赔偿、司法调查即可了结的。它直接引发了涉案公司的破产和倒闭。导致美国政府举起了法制的盾牌--这就是2002年8月份出台的萨班斯-奥克斯莱法案。萨班斯-奥克斯莱法案起源于安然公司倒闭后引起的美国股市剧烈动荡。投资人纷纷抽逃资金，为防止和保证上市公司财务丑闻不再发生，由美国参议员Sarbanes和美国众议员Oxley两位威望甚高的参众议员联合提出了一项法案，该法案即以他们的名字命名。当美国国会在审理这项法案的过程之中，又爆发了世界通讯公司（WorldCom）虚假财务案。后案的发生则加速了萨班斯-奥克斯莱法案的正式出台。当时世界经济危机四起，金融、财务风波起伏跌宕。各国都在想方设法加强内部控制，制定提高防范风险的措施和方法。例如，1998年德国发布了控制和信息透明法；2002年8月新加坡召开国会参议院会议讨论公司披露和管理的问题；加拿大2001年成立公司管理联合委员会；日本修改了商务法；欧盟15个成员国中13个成员国5年之中相继颁布了25个条例，以介入和加强内部控制；菲律宾2002年出台了公司管理的证券法规。但所有这些都不及萨班斯-奥克斯莱法案在世界范围内具有的影响力。尽管世界上不少人反映，迅速出台一部法律是否有点过于仓促，应该谨慎从事。欧洲的多数上市公司则颇有非议，认为这部法案出台是美国人"生病"让全世界跟着吃药。但是法律已经通过了。这部由美国国会颁布的法案，对美国国内所有的公司或组织都有绝对的执行力与约束力，它的效力涵盖了所有注册于美国证交会之下的公司，不仅是纽约的证券交易所，还包括纳斯达克以及其他的交易所，并且包括非美国公司。大约有14000个公司，无论是美国还是外国公司，都要受这个法案的管辖。

   美国的萨班斯-奥克斯莱法案设计生效期限为法案通过后的12-14个月过渡期，法案颁布后多数人认为达到条款要求的准备时间过短，美国证监会决定考虑上述情况，延迟法案第404条款的生效期至2004年6月。萨班斯-奥克斯莱法案重新强调了内部控制与风险管理的重要性，对管理者，董事会、内部审计和外部审计四个层面应发挥的作用，作出具体的阐释与规定，并对违反者设立了问责机制，提出相应的惩罚措施。重申上市公司一定要有内部审计部门，这就为实现完善的公司治理搭建了法律支撑的平台。

    世界通讯公司在破产程序中，美国的专门机构对破产原因进行了详细的调查。在2003年6月提交的长达290页破产审查报告中，部分内容是与内部审计有关的。世通公司于1993年成立内部审计部门，其职能、规模和范围随着公司发展不断增大，公司雇佣了全职的专业人员。虽然公司的危机是由一名内部审计人员发现的。这位名为辛西亚.库珀的内部审计负责人还被《时代》杂志评为2002年度风云人物，但是破产审查报告仍然陈述了一个非常严重的事实：1、内部审计只向CEO和首席财务官CFO报告工作，这种报告关系破坏了审计独立性的原则。2、内部审计只能做让公司首席执行官（CEO）高兴的事，其工作内容专注于经营审计，极少从事与财务相关的审计，这对于像世通这样规模庞大复杂的公司，内部审计如果只局限于经营审计是极不恰当的。3、内部审计师与外部审计师（当时的安达信公司）极少沟通协作。4、内部审计狭窄的业务范围使得公司董事会无法在早期发现其公司财务处理不当的问题。5、公司的审计委员会形同虚设，对公司财务状况根本不了解，批准审计计划完全流于形式……。

    在对一系列世界跨国公司舞弊案进行反思与总结时，人们越来越多地感觉到大量的舞弊案的屡禁不绝与董事会、管理层、外部审计和内部审计未能完全履行其职能有关。董事会、审计委员会听任管理层摆布，管理层则由少数人或一个人说了算。客户与外部审计师的服务关系长达数十年甚至近百年，造成外部审计师根本无法独立客观执业。而内部审计工作的价值尚未得到管理层的充分认识与重视。

    据此，美国国会出台的萨班斯-奥克斯莱法案要求上市公司管理层要在年报中对公司内部控制制度及其实施的有效性做出报告。针对诸多上市公司中存在的漏洞与弊端，萨班斯-奥克斯莱法案从制度入手作出了安排。

    首先法案规定设立上市公司会计监管委员会（PCAOB）对有上市公司审计资格的注册会计师事务所进行注册管理。它明显改变了以往会计公司实行自我管理的作法。上市公司会计监管委员会委员为全职，任期5年，委员会将任命5位具备财务知识的成员。其中两位必须是注册会计师，另三位成员不应由从事过注册会计师职业的人士担任。主席由两位具有注册会计师资格的其中一位担任，但不得在过去5年内担任执业注册会计师。委员会按规定制定并采用"审计质量控制、职业道德、独立性和其他为证券发行人签发审计报告相关的准则"。委员会必须要求在册会计师事务所对其编制的审计工作底稿能充分支持审计报告结论的证据，其它与审计报告有关的信息保留不得少于7年。委员会行使调查、警告、必要时实施适当的制裁措施。

    第二，法案突出了外部审计师的独立性。规定外部审计师有更多的独立于被审计公司的权力。不得在提供财务审计的同时提供咨询服务，不得随意离开会计师事务所为其客户从事非审计的服务。

    第三，委员会要求上市公司的负责人（CEO和CFO）对该公司出具财务报告的真实性、公允性作出承诺和保证。

    第四，法案要求加大上市公司财务信息的披露力度。其中第401条规定披露的每一份按照公认会计准则编制的财务报告都应当反映所有由注册会计师事务所确认的重要调整事项；每一份年报和季报都应当充分披露重要的资产负债表外交易以及与有可能对公司现在或将来的财务状况产生重大影响的"未合并实体"之间的"其它关系"；如果证券交易委员会(下称SEC)要求提供预期财务报告， SEC应发布有关制度以避免因预期财务报告包含虚假信息或重要信息被遗漏而误导使用者。

    第409条规定上市公司必须快速、及时地对公司在财务或经营状况方面发生的重要变化进行披露。

    第五，开展强制轮换注册会计师事务所的研究。法案第203条规定：负责某公司审计项目的合伙人或负责复核该审计项目的合伙人须以5年为限进行轮换。

    第六，规避利益冲突。法案第206条规定在注册会计师事务所为发行人开始进行审计的前一年内，如果该发行人的现任CEO、会计长、CFO、CAO或担任相当于上述职务的人员曾受聘于该会计师事务所或参与了对发行人的审计，则该注册会计师事务所为该发行人提供本章规定的任何审计服务的行为是非法的。第501条规定全国证券交易所（NSE）和全美证券商协会必须要求证券分析师在研究报告中推荐证券时遵守利益冲突规定。

    第七，对审计委员会的职责作出具体规定。其中第301条规定证券发行人公司的审计委员会应由公司董事会成员组成，并且应在其他方面保持独立性；"独立性"定义为：不得接收除为董事会服务的费用外的任何咨询、顾问或其它补偿性费用， 也不得成为该证券发行人或其分支机构的附属人员；SEC可基于个例给予特定成员豁免权；发行人审计委员会应对以下工作直接负责：对发行人所聘请的登记在册的会计公司进行指定，支付报酬并监督其工作；审计委员会必须制定相应程序以接收、保留并处理发行人会计、内部控制及审计相关问题的投诉；以及处理发行人的雇员，对可疑的会计与审计问题提交的匿名举报；审计委员会在认为有必要聘请独立顾问和其它顾问以履行其职责时拥有相应权力；发行人应为公司审计委员会提供适当的资金以支持其运作。

    第八，会计师事务所须向审计委员会提交审计报告。法案第204条规定会计师事务所必须向审计委员会报告所有"将使用的重大的会计政策和实务…已与管理层讨论过的所有符合GAAP的财务信息的备选处理方法…这些备选的披露和处理方法的分歧以及首选的处理方法"

    第407条规定SEC要求上市公司披露在其审计委员会中是否至少有一位"财务专家"。

    第九，法案要求上市公司管理层应负担建立完善内部控制制度的职责，外部审计师应对其开展评估工作，而内部审计师应经常关注并分析内部控制中的薄弱环节，对本公司内部控制情况进行检查，保证内部控制系统的正常运行。而公司管理层出具内部控制评估报告将主要根据内部审计的检查和评估意见作出。

    该法案的第404条要求公司年报中包括一份"内部控制报告"，该报告应：

    （1）明确指出公司管理层对建立和保持一套完整的与财务报告相关的内部控制系统和程序所负有的责任；

    （2）包含管理层在财务年度期末对公司财务报告相关内部控制体系及程序的有效性的评估。

　　受托的上市公司审计师应按照上市公司会计监管委员会对审核约定所发布或采用的准则，就管理层关于内部控制的评估进行鉴证并提交报告。此类鉴证约定并不构成单独的约定主体。

    SEC在提交与法案相关的报告中这样解释此条的立法目的："委员会不希望审计师（对内部控制报告的）评估形成单独一份约定或者因此而导致审计费用的增加。"

    指导SEC进一步要求上市公司披露其是否为高级财务官员制定职业操守规范以及该规范的内容；

    指导SEC修改其以8-K表格进行即时披露的相关规则， 从而要求上市公司对任何职业操守规范的修改或废止事项立即进行披露。该法案还对形同虚设的审计委员会重新加以定义：它要求：（1）审计委员会确实讨论每一年度和季度的财务报表；（2）公司对外发布的所有盈利信息和分析性预测都须经过审计委员会评估；（3）审计委员会必须切实讨论公司风险评估和管理政策；（4）审计委员会至少每季度要召开一次会议；（5）上市公司一定要建立内部审计机构，其主要负责人的任免，预算、计划、机构、人员编制都必须由审计委员会讨论决定。

    所有的上述规定体现了一个共同之处：管理层对内部控制结构所担负的职责应当明确归属。任何成功的项目都应是建立在管理层对公司自身流程和控制的更为透彻的理解上的。真正有效的内部控制也远不只是一次性的遵照执行那么简单,它应该是一个不间断的自我评估、监督和自我完善的长久过程。

    美国国会为了确保萨班斯-奥克斯莱法案最终实施并产生期望的效果，特别在法案第601条款中提出：对美国证券交易委员会（SEC）2003年度拨款增加7.76亿美元，而其中的0.98亿美元用于聘请200名雇员，专职按照联邦证券法的要求对审计师和审计服务质量进行监管。在第701条之中严正指出：对被认定为违反有关证券法律法规的欺诈、欺骗、操纵等行为的个人诉讼权的时效限制延长到：（1）构成违规行为的事实被发现后的两年时间；或者（2）此违规行为发生后的五年时间。而原来的时效限制分别为三年和一年。对新的证券欺诈犯罪的处罚包括罚金以及最高不超过二十年的监禁。

    萨班斯-奥克斯莱法案与早期发布的"证券交易法"等相关规定比较，显而易见强调了审计委员会必须发挥重要作用。萨班斯-奥克斯莱法案强调审计委员会必须由独立董事组成，监管财务报告的过程，必须有至少一名财务专家。审计委员会还应建立恰当的方法程序以获得知情人的匿名举报。审计委员会应有权聘请独立的审计师，有权批准由外部审计师提供的服务。为提高审计委员会工作的独立性，2003年4月，SEC的新规则又接受了两个标准，它界定审计委员会与上市公司或其合伙人、股东及组织管理当局之间不能存在任何特殊的关系，它包括商业、银行、会计、法律、顾问、授权及家庭等方面的关系。

    即使刚刚成立不久的美国上市公司监管委员会（PCAOB）最近也为其雇员制定了相应的修身守则。新规定禁止委员会成员及工作人员连同配偶在任何为上市公司提供审计并因此受委员会监管的会计师事务所中拥有财务利益。每年委员会成员都必须对他们的持股情况作出公开的汇报。

    当前，全球经济进一步融合，以信息技术为代表的新经济不断涌现。它为内部控制和风险管理增加了更多的不确定性。内部控制与风险管理是董事会、管理层、内部审计师和外部审计师充分履行职责，在可以控制的范围内控制和管理风险的系统过程。美国的萨班斯-奥克斯莱法案是继1933年《证券法》和1934年《证券交易法》之后又一部重要的法律。它必将会对美国乃至世界各国会计、公司治理、证券市场监管产生重大而深远的影响。但所谓"冰冻三尺非一日之寒"，财务舞弊的根源由来已久，该法案能否起到预期的效果还有待时间的检验。结合中国企业正处于转轨时期这一现状，我们认为萨班斯-奥克斯莱法案值得所有会计、审计、经管、证券从业人士予以关注。以它山之石，改变我国目前内部控制意识普遍淡薄和内控制度流于形式的现状。

（杨伟娜  董雨）