摘自：《政府投资项目生命周期项目管理》

新中国成立以来，我国经济经历了从计划经济向有计划的商品经济，再向社会主义市场经济的转型过程，我国的政府投资项目管理体制受宏观政治、经济体制的影响，随着经济体制改革而变迁，经历了从计划到市场化的历史发展过程。总的说来，政府投资项目的管理体制大致经历了三个阶段。

一、计划经济投资管理体制阶段(1949年至1978年12月)

       从新中国成立到党的十一届三中全会以前，与高度集中的计划经济体制相适应，我国的投资体制始终在集权与分权之问来回摆动。在新中国成立后长达20多年的时期中，我国投资体制经历了收权一放权一再收权一再放权的循环，但是传统投资体制模式仍是与集中计划经济模式相适应的，属于集权投资模式，其具体表现为中央集权制和中央统一领导下的地方分权制两种具体形式。所谓的“收权”、“放权”调整始终是在中央政府和地方政府之间进行的，政府在整个投资活动过程中的角色并没有改变过。所以，这一时期所有的项目都是政府投资项目。

        (1)1949年至1957年国民经济恢复时期和“一五”计划时期，中央高度集权，统一管理。在“一五”时期，随着多种所有制的社会主义改造的基本完成，我国投资体制形成了高度集中统一的模式，或者说是形成了由国家“全统全包”的投资分配制。总的来说，在国民经济恢复时期和“一五”时期，我国经济体制处于逐步建立的过程中，国家投资实行集中管理，投资决策权集中于国家，建设资金由国家统一拨款，而且统一了基本建设管理机构和管理制度，基本建设投资统一由专业银行办理拨款和监督，建立起了高度集中计划的投资模式。在管理机构方面，国家计划委员会、国家基本建设委员会和建筑工程部先后成立。在计划管理的条块关系上，投资管理强调从中央到部委的“条条”管理。在管理制度方面，确定了“先勘察，后设计；先设计，后施工”的建设程序以及“设计任务书一初步设计一技术设计一施工图”的设计程序，制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。

        (2)1958年至1960年，投资管理第一次放权。在计划管理的条块关系上，改为以“块块”管理为主，即由原来中央部委管理为主转为以地方管理为主，部分年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资(包括储备资金)实行包干制。在管理制度方面，破除部分规章制度，弱化投资管理，原先的合理制度“先勘察，后设计；先设计，后施工”被废除，时兴“边勘察、边设计、边施工、边生产”的“四边”错误做法，抛弃了合理的基建程序，造成返工损失增大和工程质量事故频发。总而言之，在三年“大跃进”期间，政府对投资管理进行了一些变革，扩大了地方项目审批的权限，但只是简单的行政性放权，并没有建立和完善地方和企业的投资约束机制，经济建设急于求成，盲目追求高指标、高速度增长，盲目投资、重复投资之风泛滥。

(3)1961年至1965年，国民经济调整时期，恢复和重建中央集权管理。三年“大跃进”期间，由于投资管理权限失控，导致投资规模严重膨胀，盲目建设以及工程质量低下的情况屡见不鲜。为此，1961年国民经济进人调整时期，我国重新实行集中统一的投资管理体制，再度把基本建设管理权集中到了中央。国家重申全国统一计划的原则，收回了下放给地方的投资管理权限的规定，基本建设投资不再由地方财政包干，而由中央财政专项拨款。加强了管理机构的建设，恢复和重建投资管理规章制度，严格控制、严格规定基本建设审批权限。这些措施有效地压缩了基本建设的规模。不过这次调整借助于强制性的行政手段，集中投资，集中管理，使投资体制又返回到“一五”时期高度集权的轨道，而且比“一五”时期更为集中，使原有投资体制中的弊端更加凸显出来。

(4)1966年至1978年，投资管理全面混乱。这一时期的“文化大革命”，使我国经济建设和社会生活的各个领域受到严重破坏，基本建设管理体制被打乱，基本建设投资的计划审批权限再次下放，并实行投资包干的方法。具体来说，其简化甚至废除了必要的基本建设程序以及投资管理制度，把投资管理、监督和经济核算作为“资产阶级法权”横加批判，这样就导致了投资管理组织体系全面崩溃，投资管理方针、政策和规章制度被全盘否定，投资管理权限大量向地方下放。这一时期政府对投资项目失去监控能力，建设规模严重失控，重复建设严重，导致投资管理体制、运行机制的混乱。

        在20多年的计划经济投资管理体制下，我国政府投资项目的工程建设管理模式主要采取过以下几种方式。

        一是建设单位自建自管方式。由建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金，对工程项目建设全过程进行组织管理，自行组织设计、施工力量，配置采购施工机械材料。在国民经济恢复时期，这种方式有过短暂的应用。

        二是“一五”时期采用的甲、乙、丙三方承发包制度。甲方(建设单位)由政府主管部门负责组建，乙方(设计单位)和丙方(施工单位)分别由各自的主管部门进行管理。建设单位自行负责建设项目全过程

的管理。设计、制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题由政府有关部门直接协调和负责解决。这种方式下，虽采取合同的方式明确了甲乙双方的经济关系，但甲方(建设单位)的资金来源、物资供应由主管部门统一管理，同时乙方和丙方也由主管部门采取行政指令的方式指定。

三是工程指挥部方式。工程指挥部是高度集中的计划经济的产物，在“二线建设”中得到发展。指挥部通常由政府主管部门指令各有关单位派代表组成，统一指挥工程项目的所有工作。大型工程项目和重点工程项目多采用这种方式进行建设。   

总的来说，在政府作为单一投资主体的情况下，对投资项目的利益诉求主体主要是作为最终业主的政府本身，这也就决定了上述政府投资项目管理模式基本上处于粗放式管理的阶段。随着投资主体多元化局面的形成和项目利益诉求主体的增加，项目管理方式必然会走向集约化。