摘自：《政府投资项目生命周期项目管理》

西方经济学理论认为，人类的诸多需求大致可以分为两类，一类是私人需求(private wants)，另一类是公共需求(public wants)。所谓私人需求是指个人能够独自满足的要求，是具有排他性的欲望，不允许他人共享；而公共需求则是公众可以共同享有的需求，是不具有排他性的欲望，一人对某件物品的需求不妨碍他人对同一物品的同样需求。在计划经济体制下，私人需求是受到压抑和批判的，公共需求也采取了不是建立在私人需求基础上，不以服务于私人需求为目的的国家需要的形式，集权政治与计划财政是其当然选择，以行政命令为主要方式，国家全部领域的重要投资均属政府公共投资，由国家专有并专断管理。只有在市场经济的基础上，私人需求与公共需求的区分与联系才能引出公共财政的理论与实践。

        在市场经济条件下，私人需求及其实现和满足是整个社会经济运行的基础，建立在此基础上的市场机制，可以高效率地配置社会资源，促进整个社会财富的最大化。同时，公共需求也是一种特殊的私人需求，国防巩固、社会安定、秩序良好是所有市场主体的必然需求，也是一种社会的共同需求，任何人对它的要求在质和量上都具有共性，但是却无法分割，不可独占，无法按照私人经济的收费形式进行统计，所以称之为公共需求。可以满足公共需求的物品称之为公共产品(public goods)，它可以是有形的商品、行为或服务。公共产品也称公共物品，在早期美国经济学家萨缪尔逊的著述中已有了简明扼要的定义：如果每个人对一种物品的消费不需要从其他人对它的消费中扣除，那么这种物品就是公共物品。公共产品在消费时具有非排他性和非对抗性，一旦有人提供，不妨碍任何人同等享受。正因为这种产品的提供是开放的，无法为某个人所独享，因此就必然会出现有人愿意“搭便车”而不愿意付费的情况。虽然能够提供这种公共产品的主体可能是个人、企业或其他组织，但是由于这种供给与消费活动完全不能以市场交换的方式来解释和实现，它们无法遵循市场机制定价收费，或因为私人主体无法强制他人缴费而使这种收费不可能，或者收费成本和收费所带来的社会成本太过高昂，因而只有国家或政府才最适合担此重任。因为国家或政府是享有强制权力的政治实体，其权力范围和活动空间覆盖整个领土辖区，它所提供的公共产品或服务能够让其管辖下的每一个个体受益，同时它也能够行使国家管辖权，强制性地收取提供公共产品的费用，并能让任何人都没有机会“搭便车”。

        在市场经济体制下，政府作为国家公共财政的掌控者，利用国家公共财政对国民经济的特殊领域以特有的方式进行投融资和建设活动，无疑是政府履行其经济职能的一种重要方式。市场的本质是交换，在人类文明高级阶段，它能够对社会资源进行合理分配；国家则管理社会，维护统治阶级的秩序，保证各种有冲突的经济利益方能够和平地实现交换并共处。市场为社会创造了巨大的生产力，而政府能够对市场失控、经济危机、社会公正等问题进行处理，并为社会提供诸如国防、教育等公共产品。因此，政府和市场是人类社会发展的必要条件和推动因素。今天，世界上大多数国家都相当重视政府和市场在社会发展中的重要作用，并着力去寻找它们两者之间的最佳配合点。

        政府投资的必要性理论主要有以下三种。

        (1)市场失灵理论。市场经济的实践史已经表明，市场经济体制与人类社会经济具有相当的适宜性与先进性，对人类社会文明的发展起到了巨大的促进作用。然而市场经济并非完美无缺和无所不能，它也有很多缺陷，存在着本身无法克服的局限性，并且常常会出现失灵的情况。当这种情况发生时，只有靠政府的干预。政府干预的手段很多，其中直接投资是干预经济最有效的方法之一。通过政府投资可以提高社会的整体利益，为社会提供比较充裕的公共产品或服务，为市场经济主体创造一个适宜的经济环境，降低生产单位的成本，以获得社会利益最大化。

        (2)非均衡发展理论。“均衡发展”与“非均衡发展”是发展经济学有关经济发展的两种理论模式。均衡发展理论，强调社会经济中存在着“不可分性”，互相联系，互为条件，主张在各个地区、各个产业部门全面地、大规模地进行投资，形成按比例均衡发展。非均衡发展理论，则认为由于发展中国家现有资源的稀缺、企业家的缺乏和市场不健全等原因，均衡发展是不能实现的，应当集中有限的资本和资源首先发展一部分地区的一部分产业，以此为动力形成产业“联系效应”，逐步带动其他产业的发展。在这种非均衡发展中，除了靠当地人的努力之外，各级政府的投资尤为重要，特别是中央政府。

        (3)经济增长理论。经济增长理论最早来源于西方经济学。从古典经济学派开始，经济增长就成为经济学研究的重要课题。其实，一个国家的经济增长取决于诸多因素，包括生产率、投入要素、结构、制度和技术创新等许多内生变量和外生变量。在其他因素保持相对稳定时，投资常常对经济增长起决定作用。更为重要的是，当一个国家经济发展速度减慢、消费需求萎缩时，政府投资往往成为刺激消费、启动市场、拉动经济增长的重要因素。政府投资从两方面推动经济增长：一是提高了未来的生产能力，二是增加了现实的需求。政府投资需要投入大量的投资品和劳动力，从而增加对生产资料和消费资料的需求，这样就会刺激生产的扩张，从而提高就业率，活跃市场，加快经济发展的速度。

        但是，由于政府参与经济活动的资金来源是国家公共财政，是社会全体成员的共同财富，因而政府的投资行为必须接受投资目的的公益性、投资行为的程序法定性、投资行为与责任的一致性、政府投资行为相对交易人交易机会的平等性、政府投资监管的多重性等诸多条件的制约。

        (1)投资目的的公益性。政府及其代理人运用国家公共财政资金的投资行为不得以盈利为目的，而应当以提供社会公共物品或者服务，增加社会全体成员福利总量为宗旨，并致力于促进经济发展、弥补私人投资不足、完成宏观经济调控、保护和改善生态环境等事项。

        (2)投资行为的程序法定性。在实行社会、民主、政治三权分立的宪政国家中，国家政权一般划分为立法权、行政权与司法权。立法权由国家代议机构(一般是国会)享有，司法权由法院独享，行政管理权则归国家行政机构。由于宪法规定的职权所在，可以动用政府财政资金参与投资的机构一般为国家行政机构，而国家行政机构在立意投资时必须经过议会辩论、审议与表决、监督，政府投资行为不可能是随意和武断的，并且整个投资参与过程中的行政行为应当符合行政法的基本原则与程序，保持相当的透明度。

        (3)投资行为与责任的一致性。基于法律制度的相对完善，政府行政机构参与投资行为的风险与失败责任与投资行为的决策实施职权对应，因而容易确定责任。责任人除承担相应的政治责任、行政责任、经济赔偿责任外，有时还面临刑事责任的追究。

        (4)政府投资行为相对交易人交易机会的平等性。由于政府财政具有国民分配的公共性，本质上应当属于全体国民共有，因而在政府组织提出利用财政资金进行投资时，凡符合投资目的与条件的公民、法人或其他组织均享有与之进行交易的自由机会。

        (5)政府投资监管的多重性。由财政归属、权力属性决定，政府投资行为必须要接受监督职权机构、社会舆论乃至国民私人的监督和控诉。