党的十六大报告在论述加强对权力的制约和监督时，明确提出要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，这是党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力制约和监督的高度，赋予审计机关的重要职责，对审计工作提出了新的要求。因此，按照“三个代表”重要思想的要求，如何加强审计对权力的制约和监督，今年我们就这一问题进行了调研，现就调研的情况报告如下。

一、当前影响审计对权力制约和监督作用发挥的主要问题及原因

多年来，审计对权力的制约和监督发挥了十分显著的功效，不仅为我国改革开放的顺利进行起到了保驾护航的作用，而且也为审计事业自身赢得了社会广泛的尊重，确立了重要的地位。但是，在当前新的形势下，审计对权力制约和监督作用在现有基础上还有待进一步发挥，究其原因主要有：

   （一）双重管理体制的局限

　　现行的审计双重管理体制，在一定程度上使审计对权力的制约和监督难以保持超然的独立性，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥，抑制了审计监督这把利剑的锋芒。我国《宪法》规定，审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障，审计其实相当于地方政府的一个内审部门，如此尴尬的处境怎能有效地制约和监督地方政府部门和领导干部的权力？而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，又往往与地方经济有着千丝万缕的联系，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中又难以避免有关政府部门及行政首长的影响和干扰，审计机关很难站在国家利益的高度，对权力腐败问题依法独立进行监督和查处。

   （二）依法审计环境的缺失

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济进程的加快与深入，我国法制建设取得了很大成就，但仍存在着许多缺陷和不足，影响了审计对权力制约和监督作用的发挥。同时，还有一些被审计的权力部门，既是大量政策法规的制定者，又是执行者和解释者，难以体现审计对权力制约和监督的权威性与严肃性。有时甚至对同一个问题，存在着法规政策之间互相矛盾和抵触，使审计人员在查处评判时感到无所适从，给审计对权力的监督造成了极大的困境。面对被审计单位由于执行领导权力的行政指令所产生的违法违纪问题，审计监督缺乏评判依据与衡量准绳。我国的法制建设又是一个不断健全与完善的过程，这一过程带来的是法律法规规定的不断变化。审计对权力监督的覆盖跨度大，且目前很多审计事项属事后监督，往往查实了以前年度发生的违纪违规问题，新出台的政策法规可能又未予明确；而以前不作为问题的事项，新的法律规章可能恰恰认定属于违纪违规的。这就容易造成审计与被审计双方各执一词，影响审计对权力制约和监督的严肃性与客观性。此外，在对权力的审计监督中，遇到的问题形形色色，目前仍无完善的法律条文来评判，对行使权力应负的经济责任也无法作出规范的审计评价。这无疑增加了依法审计工作的难度，隐含着极大的审计风险，影响了审计对权力制约和监督作用的充分有效发挥。

   （三）技术方法手段的制约

　　由于审计对权力制约和监督涉及面广、政策性强，尽管审计机关经过多年实践也积累了丰富的经验，但审计方法仍然相对单一，审计技术手段相对滞后。面对众多复杂的审计对象，尤其是财务管理松懈、会计资料虚假比较普遍的现状，以及会计电算化、经济犯罪智能化的趋势，仍以手工查账为主、依靠内控制度测评、核对、盘点、函证等手段方法实施审计，其监督力度难免要打折扣。尽管审计方法手段也在实践中不断得以突破创新，如采用审计查证与领导干部述职、与调查座谈、与争取有关部门支持配合等等相结合，但就现状而言，审计权限方法与手段仍然缺乏刚性。对于受领导权力指使，在会计资料中未能反映的"天知地知、你知我知"的账外权力腐败行为，审计监督更显得乏力与无策。同时，随着信息技术的迅猛发展，大部分被审计单位实现了电子化网络化，而审计机关的计算机普及运用、软件开发及网络建设均相对滞后，与被审计单位极不对称。审计现代化监督技术手段的落后，导致计算机辅助审计的价值难以体现，对纷繁复杂、错综无序的电子经济活动捉襟见肘。这不仅加大了审计风险，也影响了监督深度和审计效率，削弱了审计对权力制约和监督的效果和质量。

（四）审计力量结构的欠缺

　　加强审计对权力的制约和监督，是一项非常重要且异常艰辛的工作。审计人员数量不足、知识结构相对单一，与该项审计任务重、要求高、时间紧的矛盾更趋突出。审计要在权力的制约和监督中真正发挥作用，审计人员就必须具备广博的宏观复合知识、较高的技能素养、良好的职业道德、丰富的实践经验以及较强的综合分析判断能力。面对纷繁复杂的审计环境，要求能高屋建瓴把握全局、有理有节辩证判断，才能圆满完成艰巨而富有挑战性的审计任务。然而，审计人员长年忙于审计项目，对各行各业法规的掌握不是很全面系统，加上各种财经法规政策的修订频繁，知识更新速度跟不上形势发展需要。在对权力制约和监督过程中，如果仅凭经验审计，那么监督力度就很难进一步深化，也难以走出就事论事的套路。

　　审计范围涉及时间和空间。一旦发现问题，对领导干部的职责年限在时间上尚可具体追溯，但审计延伸的空间存在较大的随意性，在审计职责权限上并无统一的规范，延伸幅度主要凭审计人员的敬业精神和工作责任心的高低。一些被审计对象权力覆盖超乎预料，所在部门系统庞杂，下属单位数量众多，其经济形态各异，层次交错，而受审计时间、审计人力和审计成本所限，开展全面审计进行详查显然是不可能的，只有采取重点抽查，而这样却难以审深审透对其权力职责应负的经济责任，无疑会影响审计对权力制约和监督的广度与深度。

  （五）审计成果运用的滞后

　　一方面，被审计者对审计查实的权力责任问题整改不力。社会各界对审计在权力制约和监督中的作用，期望值普遍过高，而面对当前管理体制和行业经济复杂易变的状况，审计机关限于审计人力、审计经费和审计成本等因素制约，难以对审计对象权力的行使范围作更广泛深入的监督与核查，为此很难对领导干部的权力业绩和经济责任作全面评价和界定，有时提出的审计建议缺乏可操作性。还有一些审计报告，由于没有对查出的问题进行综合归纳和辩证分析，提出的审计建议过于笼统、涉及面既广又多，缺少针对性，被审计者不知从何着手整改，因而达不到整改目的，在一定程度上影响了对审计成果的采纳和运用。

　　二、要进一步明确审计在权力制约和监督中的功能定位和内容

    审计机关具有制约和监督权力的法定职责。审计监督作为整个权力制约和监督体系中的重要一环,受其职能所限，对权力的制约和监督不可能面面俱到，这就有必要首先明确审计的功能定位。根据当前权力在某些环节仍然失控的状况和反腐败斗争的客观要求，审计机关应从专业特长、职能优势和客观公正、依法独立性等特征出发，既要对权力行使的主体进行监督，也要对权力运行过程进行监督，确立审计对权力制约和监督的功能定位，从根本上发挥审计预防和治理权力腐败行为的作用。

　  1、制约和监督行政权，查处利用干预市场活动谋求私利的行为

　　我国的市场经济体制当前正处于转轨时期，存在着两种主要的经济资源配置机制：一种是市场机制，一种是行政机制。我国所实行的"增量改革"或者叫"渐进转轨"的特点在于，这两种机制在相当长的时期中是结合在一起的。于是一些手中掌权者就利用两轨之间的缝隙与漏洞，运用行政机构干预经济活动的权力谋取自己的私利。在市场化改革还没有到位的情况下，通过行政权力分配资源的体系和市场分配资源的体系搅在一起，使得权力腐败变得轻而易举。一些人想方设法进行"设租"、"造租"的活动，以种种名义加强行政权力对于经济活动的干预，增加行政审批的项目，以便增加"寻租"的机会，这使权力腐败活动日益猖獗。

　2、制约和监督职务权，查处利用调整财产关系巧取利益的行为

　　转轨时期是一个所有制结构大变动、利益关系大调整的时期。在计划经济条件下，公共财产属于国家所有，无须也无法对产权属于任何人作出界定。改革开放以后，继续保持产权界定不明晰的状况，就有很大的问题。这是因为，市场关系意味着不同主体之间的产权交换关系。要建立市场经济，就必须改革原有的产权关系，对产权作出明确的界定。这种产权关系调整的工作多半是由各级官员所掌握。在权力的运用没有受到严密监督和约束的情况下，某些权力拥有者就千方百计利用这种不受约束的公共权力，侵夺公共财产，中饱私囊。

　3、制约和监督垄断权，查处利用市场不规范交易牟取暴利的行为

　　西方经济学在考察市场交易活动的时候，首先假定面对的是一个完善的市场。在这样的市场上，掌握着充分信息的人们进行平等的交易。而在实际的经济生活中，即使所有者之间平等交易的市场已经初步建立起来，它也从来都是不完善的。市场不完善最重要的原因，是交易双方掌握的信息不对称。在信息不对称的情况下，信息强势方面能够利用自己的信息优势通过损害信息劣势方面而获益。在我国市场上，特别是金融证券市场，一些人利用信息垄断的特权，权力"出租"、勾结舞弊、违法买卖，以达到牟取暴利的目的，此类案件频频发生，触目惊心。

　　在明确定位的基础上，坚持贯彻"全面审计、突出重点，注意大案要案线索"的指示精神，着重在以下几方面内容切入，加强对权力的制约和监督。

    1、对行政审批和执法权进行制约和监督

　　当前，行政审批的事项和环节过多、范围过广，行政多头分散审批，"暗箱操作"，已严重阻碍着市场经济的发展。改革行政审批制度已成为共识。从审计的角度看，行政审批权与行政性收费有着天然的联系。握有行政审批权的部门往往会利用手中职权，巧立名目，收取各种名目繁多的费用，形成巨大的预算外资金，成就部门利益。同样，行政执法部门也会利用手中掌握的行政监管、处罚等执法权以权谋私。因此，审计要着眼于维护改革、发展、稳定大局，加强对预算外资金的审计，具体应把握以下几点：一是收费行为是否合法化，二是收费标准是否公开化，三是资金管理是否国家化，四是票据使用是否单一化。通过以上的审查，来实现依法治费。

    2、对国有企业经营决策权进行制约和监督

　　国有企业作为国民经济的支柱，为我国的改革、发展和稳定做出了重大贡献。然而，在社会转型过程中，国有企业却遇到了越来越大的挑战。尽管党和国家一直把国有企业作为改革攻坚的主要目标，但由于受计划经济的影响太大，机制不健全、管理不完善的问题长期难以根本解决。这就给犯罪分子以可乘之机，使国有企业的权力失控现象日益成为一个突出问题，成为国有资产大量流失的一个重要原因。并且，因权力失控而导致国有企业的违法违纪案件，无论是在数量上，还是在严重程度上，都呈上升趋势。

　　当前，审计要加强对国有企业领导人的权力制约和监督，避免其权力失控，应重点把握以下几点：借承包经营之机，用国家资金经营，赚钱归个人所有，赔钱由企业承担；利用企业资金炒股，将股息据为已有；乘企业资产重组、股份制改造之机，合伙私分国有资产或故意低价评估国有资产从中牟利；利用组建股份制企业或股份制改造之机，用公款为个人购买法人股，非法占有企业股份。

    3、对金融资金运作权进行制约和监督

　　实行市场经济后，银行在国家经济生活中的地位越来越重要，但管理体制和管理方法滞后，监管力度不够，银行系统违纪违法案件呈直线上升趋势，其严重程度令人触目惊心。审计加强对银行系统的权力制约和监督，应重点把握以下几点：首先是审贷机制不健全。权力过分集中，导致贷款决策凭个人意志、人情贷款、点贷情况不断发生，信贷审查制度流于形式，使贷款失去效益性、安全性和流动性保障。甚至置国家信贷政策于不顾，违章贷款，从中收受贿赂，导致银行不良资产增加。其次是管理机制不完善。银行经营者利用手中职权违规经营、违规吸储、用银行资金炒房地产，流入期贷股市交易，使部分资产偏离正常轨道，失去了正常监控，形成高风险资产。其三是安全防范不到位。金融机构内部有法不依、执法不严、违法不究、查处不力，内部控制制度薄弱，给不法分子以可乘之机，钻政策空子，套取、诈骗银行资金，使银行资产遭受损失。

    4、对证券经营权进行制约和监督

　　审查证券领域的权力腐败现象，主要查处在"股权交易"。"股权交易"又包括两种形态：一种是通过向有关官员行贿争得企业上市权。企业一旦上市，就能够圈到大量资金，企业经营管理的自主权也相应扩大，因此，很多企业领导人为了获得上市指标，以内部职工股开路行贿，这种毫无风险的"新股不败"现象，其实正是权力寻租的典型模式，也是领导干部腐败的一个新的症候。另一种是权力入股，坐地分红。这种形态多表现在非上市企业中，就是以官的职权作股，到国有、集体、私营、个体企业中，入股分红。这种交易，实际上就是以权力为资本，把权力作为一种可以交换的工具。

    5、对基建招投标权进行制约和监督

　　建筑工程质量低劣， "豆腐渣工程"的泛滥，原因在于权钱交易经济腐败的蔓延。权力在基本建设领域起着举足轻重的作用。审计应重点把握：一是违反建设程序，"钦定"施工权。防止利用目前我国建筑市场管理混乱、法规建设相对滞后的漏洞，不实行公开招投标，不经过必要的建设程序，而是领导说了算，搞"暗箱操作"，想给谁给谁，谁给的好处多，就由谁施工。有的是领导插手，施加影响，利用职权批条子、打招呼、发指令，安排关系户承包工程，自己暗中收取好处。二是工程招投标中的权钱交易。即使公开招投标的建筑工程，其中不规范甚至违规行为也比比皆是。有的在招投标之前私下的交易已经成交了；即使是经过规范的招投标中标了，一些施工单位也是极尽行贿之能事，以便在质检时大开绿灯。如此这般，招投标制度也形同虚设，建筑工程的质量也就无从谈起。三是转包中层层扒皮。层层转包，导致最后施工单位偷工减料，以次充好，粗制滥造，根本不顾工程质量和安全，想方设法降低造价，结果是工程的设计造价与实际造价相去甚远，国家的大量财物落入了少数人的私囊。四是高估冒算，多计工程造价。一些建设单位负责人与设计单位和包工头相勾结，在作概算时就有意虚报冒算，在资金投入时又出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的现象，实际投入资金一超再超，使工程造价失控，而超出的资金相当一部分流入了个人或小集团腰包。

    6、对政府采购权进行制约和监督

　　为了强化财政预算约束，最大限度地节约财政支出，促进资源优化配置，遏制权力腐败，近几年，我国各地大力推进政府采购制度，然而，在实际过程中，依然存在滥用职权谋取私利的行为，因此，审计要加强对政府采购过程中的权力制约和监督，重点应把握：一是审查采购预算是否随意突破；二是审查采购方式是否存在不合理、不合法、不经济问题；三是审查招投标过程是否有"暗箱操作"；四是审查供应商及中介机构是否有营私舞弊行为；五是审查具体采购过程是否存在弄虚作假现象。

　　三、审计对权力制约和监督的措施

　　审计工作，实质上是对行使财权的制约和监督。这就需要建立起一整套从不同层次、不同角度对财权实施审计监督的运行机制和措施，以规范财权，督促财权运行，使财权运行达到公开、公平、公正和效率的目标。

　1、健全权力运行机制，深化公共财政改革

　　从规范财权入手，紧紧抓住预算执行审计这个永恒主题不放，这是审计监督之所以形成权威的至关重要环节。督促财政部门规范财政预算分配秩序，检查有无违反公平、公开、公正原则和法定程序，是否存在利用权力向本系统本部门倾斜，有无造成资源配置不公平和低效益。还要加强对预算退库的监督，规范退库管理行为，提高财政资金的使用效益。要加强对税收征管的监督，关注是否依法征税体现效率。杜绝征税过程中出现人为的调节因素和非法减免税收，以确保财政收入的真实、合法。当前财政分配领域的混乱，一个重要原因就是参与预算执行的部门和单位没有依法行政，未能按照法定的权限和程序办事，有法不依，滥用职权。通过审计，要严肃财经纪律，严格管理，预防和纠正腐败行为和不正之风。评价其支出效益，最终直至在杜绝"小金库"上做文章。审计要通过对财政支出全过程的合理合法效益监督，推动向公共财政目标进行财政结构调整，促进和完善国库集中支付制度、部门预算制度和政府采购制度。

　  2、确保权力服务人民，监督专项资金运作

　　专项资金（基金）的投向是否准确，使用是否合规，绩效是否良好，直接影响到党和政府各项决策的效果和成败，关系到众多纳税人的权利，关系到最广大人民群众的根本利益。要善于对每项资金从筹集、分配直到使用单位的各个具体环节，进行全面、深入、细致的审计。对经济管理部门、国资管理部门等有大额资金权的部门进行系统审计；对环保资金，要从可持续发展战略角度，加强对整个管理过程，即包括财政部门、环保部门以及使用环保资金的企业进行监督；对农业资金，要从加强农业基础地位出发，把政府对农业的各项投入作为一个整体项目进行全面系统的审计，把是否促进农民实实在在增收，把农业发展作为衡量农资审计成果的标志；对社保资金，要把资金的征、管、用与"两个确保"和"三条保障线"相衔接，与当地财政状况相结合。要促进建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，社保资金要随着经济的发展，财政收入的增加，支付能力也要有所增加。

　　3、规范权力决策行为，监控财政资金投资

　　加强对权力的制约和监督，就必须加强对财政性资金投资项目全过程的审计监督，剖析财政性资金的使用效果，披露财政性资金投资项目中的不合规现象，促进财政性资金发挥更大效益。规范财政性资金投资行为，审计要对财权从经济、效率、效果这"三E"角度进行监督，按照"三个有利于"的标准，检查财政部门权力的"越位"、"缺位"问题，规范财政性资金投资行为，检查是否坚持量入为出，量力而行，坚持开源节流，用财有方，评估财政负债偿还能力，分析其对经济发展，培植财源的作用。监督为强化基础财源、开辟新兴财源、引进外生财源、培育后续财源而采取的措施，促进财政调控经济能力的进一步提高。

　4、优化权力监督制度，促进反腐倡廉工程

　　在对权力的制约和监督中，经济责任审计无疑以丰硕的成果，发挥了巨大作用，成为监督体系中不可或缺的生力军，赢得了社会各界的普遍赞誉。当前，要根据形势发展不断创新监督方式，通过"两个拓展"来实现"两个促进"，有力推进反腐倡廉工作。

　　"两个拓展"即在市县长经济责任审计中，逐步地拓展到以财政财务收支为基础评价领导干部管理经济的基本职责上来。从规范市、县长"三权"（经济决策权、经济管理权、财政政策执行权和制定权），围绕"四制"（财政收入征管体制、财政性资金支出监管机制、重点建设项目的科学决策机制、财政性投资形成的国有资产管理体制），分析 "五指标"（财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、税费上缴增长率和社会保障资金总额发放率和征收率）入手，通过对财政性量化指标和有关内控制度总体评价的要求，来反映市县长经济管理能力和经济责任。对乡镇长经济责任审计，也要从简单的财务收支审计真正向经济责任延伸和扩展，提高乡镇长经济责任审计的质量和深度。对党政部门和国有企业领导人经济责任审计，要拓展到财务收支审计为主线，延伸检查国有资产保值增值、重大违法违纪、重大决策失误、个人廉洁情况上来，审计应特别着眼于宏观和绩效的角度。通过"两个拓展"，使经济责任审计真正在促进经济建设和促进廉政建设上发挥作用，从源头上遏制权力腐败，促进生产力的发展。

　　5、加强权力制约合力，建立国资预警机制

　　在对国企权力的制约和监督中，审计要紧紧围绕推进国有企业改革、形成现代企业制度、完善法人治理结构来展开，在真实性审计基础上，审计要对重点国有企业、金融企业实行重点抓、抓重点的方法，要研究有针对性的审计方案和方法。在对重点企业开展重点审计的同时，抓审计的重点，根据不同企业存在的不同突出问题，有的放矢，顺藤摸瓜，追踪审计，解剖麻雀。树立业务部门联合审计的观点，形成有效监督合力，做到审一重点，影响一片，确保国有资产保值增值。坚持行业审计项目同步审计的方法，审深审透，促进行业自上而下整改。在此基础上逐步建立国有资产预警机制，促进国有资产进一步发挥作用。完善国有企业定期分批审计制度，国家审计要充分发挥社会中介组织和内部审计的作用，三者有机结合，既可以节约国家审计的资源，又可以提高国家审计的效率，形成一个严密制约权力腐败、保障国资安全有效的审计监督网络。

来源于：审计署