《财政违法行为处罚处分条例》(以下简称《处罚处分条例》)第三十五条规定：“本条例自2005年2月1日起施行。1987年6月16日国务院发布的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》同时废止。”实践中，对法的生效和废止有不同理解。比如，有人将法的生效理解为对生效前的行为也有约束力；将法的废止理解为对废止前的行为失去了约束力。这个问题实际上就是如何理解法的时间效力问题。本文就《处罚处分条例》的时间效力问题作一探讨。

    一、法的生效和废止

    法的效力是指法的约束力，包括时间效力、空间效力、对人的效力和对事的效力。本文只讨论时间效力。法的时间效力是指法生效的时间范围，就是法何时生效、何时失效、对生效前的行为有无溯及力。

    生效就是发生效力之意，发生效力是指对该法生效日之后的行为发生效力，对生效日之前的行为一般没有效力，除非作出特别规定。

    溯及力也称溯及既往的效力，是指新法生效后，对生效前的行为是否适用。如果适用，就有溯及力；如果不适用，就无溯及力。

    “法不溯及既往”是国际上通行的立法原则。其主要原因是：第一，法具有引导作用（也称指引作用），即为人们提供一个既定行为模式，引导人们依法实施自已的行为。而新法在没有颁布前，无法给人们提供一个既定行为模式，起不到引导作用，所以新法对以前的行为不能具有溯及力。第二，法具有预测作用，即行为人能够预先估计自已行为的法律后果。而新法在颁布前，无法起到预测作用，如果新法具有溯及力，就等于以今天的规定要求昨天的行为，用事后创设出来的规定惩罚以前的行为，这是不公正、不合理的，不符合法治精神。

    废止就是废除停止之意，即失效。旧法失效是对旧法失效日之后的行为失去效力，对失效日之前的行为仍具有约束力。所以不能脱离一定的时空范围去片面理解“废止”一词。也就是说，新法对新法生效后的行为具有约束力；旧法对旧法失效前的行为具有约束力。新法与旧法在时间效力上作出的这种衔接，就很好地排除了违法的当事人钻法律空子的可能。

    二、关于特别规定

    虽然“法不溯及既往”是国际上通行的立法原则，但也不是所有的新法都没有溯及力，当法律法规为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出特别规定时，新法就具有溯及力。《中华人民共和国立法法》第八十四条明确规定：“ 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

    《中华人民共和国刑法》（1997年修订）就作出了特别规定，该法第十二条第一款规定：“中华人民共和国成立以后本法施行以前的行为，如果当时的法律不认为是犯罪的，适用当时的法律；如果当时的法律认为是犯罪的，依照本法总则第四章第八节的规定应当追诉的，按照当时的法律追究刑事责任，但是如果本法不认为是犯罪或者处刑较轻的，适用本法。”该规定在刑法学中称为“从旧兼从轻原则”，国外大多数国家的刑法都实行此原则。

    目前在我国的立法实践中，对溯及力作出特别规定的还不多见，除刑法外，个别民事权利的法律有类似规定，如《中华人民共和国著作权法》（2001年10月27日修正）第五十九条第一款规定：“本法规定的著作权人和出版者、表演者、录音录像制作者、广播电台、电视台的权利，在本法施行之日尚未超过保护期的，依照本法予以保护。” 这也是为了更好地保护当事人的权利而作的特别规定。

    对于发生在著作权法修改前、但持续到修改后的著作权民事行为发生纠纷如何适用法律的问题，2002年10月12日《最高人民法院关于审理著作权民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第三十一条规定：“除本解释另有规定外，２００１年１０月２７日以后人民法院受理的著作权民事纠纷案件，涉及２００１年１０月２７日前发生的民事行为的，适用修改前著作权法的规定；涉及该日期以后发生的民事行为的，适用修改后著作权法的规定；涉及该日期前发生，持续到该日期后的民事行为的，适用修改后著作权法的规定。”该规定对于《处罚处分条例》的适用具有借鉴意义。

    三、《处罚处分条例》和《暂行规定》在适用上的衔接

    《处罚处分条例》对溯及力的问题没有作出特别规定（其他行政法方面的法律法规也未见有这方面的特别规定），所以《处罚处分条例》不具有溯及力，即对于2005年2月1日以前的行为没有约束力。

    《处罚处分条例》与《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）相比较，很难分清孰轻孰重，不象新旧刑法那样量刑轻重分明。若以处罚相比，则《暂行规定》较重，《处罚处分条例》较轻；若以处分相比，则《处罚处分条例》较重，《暂行规定》较轻；若以处理相比，则轻重大体相当。

    《暂行规定》于2005年2月1日废止，是指对于2005年2月1日以后发生的行为已经失效，但对此前的行为仍具有约束力，这与法的引导作用、预测作用是相吻合的。只要行为发生在《暂行规定》施行期间，那么该行为就得受《暂行规定》的约束,这是顺理成章的。否则，执法依据就出现了空白，国家财经秩序就得不到维护，当事人就钻了法律空子。行政执法机关只要在行政处罚时效内发现当事人当时有违法行为，那么就可以按照《暂行规定》或者当时有关规定进行处理处罚（当时的做法是：有关法规有规定的，从其规定；没有规定的，适用《暂行规定》）；应给予责任人员处分的，移送有关部门按照当时的规定执行。

    当然处罚时可以考虑当事人的违法情节、危害程度等因素适当从轻或者减轻处罚。

    综上所述，笔者认为，《处罚处分条例》与《暂行规定》的衔接应为：

    第一，在《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的行政处罚时效内，对《处罚处分条例》生效前的行为，应当适用当时的规定，即适用《暂行规定》或者其他有关规定；当时没有规定的，则应按照法无明文规定不处罚的法治原则执行，不应依照《处罚处分条例》进行处理处罚处分，否则，就违反了依法行政原则；

    第二，如果当时的违法行为有继续或者连续状态并且延续到了《处罚处分条例》生效后，则应适用《处罚处分条例》（违法金额累计计算），不再适用《暂行规定》；

    第三，《处罚处分条例》生效后发生的行为，当然适用《处罚处分条例》。

（作者单位：审计署法制司）