新时代背景下高校建设工程管理审计存在的问题及对策

郭凤展   孙 浩

一、前言

习近平总书记在党的十九大报告中提出“中国特色社会主义进入了新时代”，同时提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”的要求，在这一新时代背景下，如何实现高等教育内涵式发展，是高校管理者必须深入思考的问题。内部审计作为完善高校内部治理结构和健全权力约束机制的一项重要工作，对促进高等教育内涵式发展具有重要意义。因此，作为高校内部工程审计人员，需要深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，深入思考新时代背景下建设工程管理审计发展的方向，提高政治站位，找准定位，积极面对目前存在的问题，提出切实可行的对策，充分发挥工程审计的作用。

二、相关政策回顾

2000年，《教育部关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》(教财〔2000]16号)发布，该通知要求高校对各种资金来源的建设工程、修缮工程项目进行审计，工程审计的内容主要包括资金来源的合规性，预算(概算)执行情况及变更内容、变更程序的合法性、合规性，竣工决算报表和有关监理报告及竣工决算报表编制依据的真实性、合法性。从该通知的要求和各高校的工作实际看，这一阶段高校工程审计主要是开展竣工结算审计。

2007年，《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财〔2007]29号)发布，该意见要求高校对大中型建设工程实施全过程审计，也可以对大中型建设工程项目部分阶段或环节进行全过程审计，全过程审计的内容主要包括对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段经济管理活动的检查和评价。这一阶段高校工程审计在竣工结算的基础上开展全工程审计，即由竣工结算审计扩展为工程各业务阶段的审计。

2015年，《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财〔2015]2号)发布，该意见首次提出建设工程管理审计，要求高校以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，加强建设工程管理审计。2016年，《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(教财[2016]11号)发布，该意见明确提出建设工程管理审计的概念，“建设工程管理审计是对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动”。该意见要求高校实行建设工程管理审计全覆盖，即各类资金来源的工程均应纳入审计范围，建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动均应纳入审计范围。同时要求高校建立建设工程投资评审制度，即在建设工程开工前对建设标准、投资计划、设计概算等进行评审，目的是在确保建设工程质量和功能需求的前提下，加强造价管理，以投资计划控制设计概算，以设计概算控制施工预算。从这两个意见看，现阶段教育部对高校工程审计的要求是在全过程审计的基础上，增加对建设工程开工前相关业务活动的评审。

综上，能够看出，教育部对高校工程审计工作的要求逐步提高，并按照“竣工结算审计—全过程审计—建设工程管理审计(建设工程投资评审)”的路径逐渐深入，实现由事后审计向事前、事中、事后审计相结合转变。

三、新时代背景下高校建设工程管理审计存在的问题

高校工程审计经过三十多年的发展，取得了一系列成绩，如受重视程度日益提高，人员队伍专业化水平逐步提高，审计领域不断拓展，审计技术手段逐渐丰富，内外合作的审计模式日趋成熟。然而，成绩与问题并存，新时代背景下的高校工程审计也存在一些亟待解决的问题。通过对部分高校进行调研，发现部分高校建设工程管理审计主要存在以下问题:

(一)工作职责划分不明确

当前，部分高校工程管理部门与工程审计部门的工作职责划分不明确，工程管理活动中审计部门介入的时点与方式不清晰，工作中经常发生工程管理部门与工程审计部门推楼扯皮的现象，使得工程审计部门被动发生越位、缺位、错位的情况，无法有效履行审计监督职责。如工程管理部门或者学校决策者会要求审计部门参与工程立项的讨论与决策，负责工程量清单的编制，造成内部审计人员既当运动员，又当裁判员。相应地，参与具体业务多了，就无法保证充足的时间和精力开展正常的工程审计监督工作，同时，由于参与了工程的具体业务与管理活动，发表审计意见与建议的客观性、公正性就大打折扣。

(二)工程审计制度不健全

“没有规矩，不成方圆”，制度是一个组织有效运转并实现目标的可靠保证，对工程审计来说也是如此。本文随机抽取50所教育部直属高校，对其现有工程审计制度进行汇总分析，发现部分高校工程审计制度不健全，部分高校工程审计制度内容过于陈旧，针对性和可操作性较差，不符合教育改革发展的新形势、新任务、新要求。以全过程审计制度为例，有16所高校未按照教育部的要求制定全过程审计制度，有8所高校的全过程审计制度近10年未进行修订。本文认为，没有相应的制度，或者制度不具有可操作性和时效性，全过程审计工作的科学性和有效性是无法保证的。

(三)专业力量不足

从当前各高校内部审计人员的配备情况看，受学校编制数量、职务晋升、职称评聘、经费额度等方面的限制，内部审计人员不足，特别是缺少具有工程相关专业背景的内部审计人员，这与当前建设工程审计工作量日益增多的现实产生了矛盾，造成工程审计部门自身无法完成工程审计任务，或者即使委托给社会中介机构进行审计，也无法对社会中介机构进行有效的监督与管理。

(四)全过程审计开展不规范

一方面，从2007年开始，随着《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》的发布，全过程审计的意识逐步深入高校工程审计领域，但是迄今为止，全过程审计只是一个高度综合的概念，对于究竟如何开展全过程审计，没有相应部门进行规范，也没有行业的统一指导，导致各高校的做法也各不相同，效果也参差不齐。另一方面，部分高校缺少综合性的工程审计专业人员，但是为了完成全过程审计工作，一般需要借助第三方的力量开展工作，而由于没有具体的操作规范，往往会被工程造价咨询机构夸大其词的宣传左右，让高校决策者误认为全过程审计可以解决一切工程管理问题，也为工程管理部门找到了推卸工程管理责任的借口。然而，实际情况是，虽然部分高校开展了全过程审计工作，付出了较高的费用，但是并未实现预期的目标。

(五)工程审核报告披露信息不完整

目前，很多高校的工程审计只是根据施工合同、竣工图纸、招投标文件及有关工程资料，对施工方所提报工程结算资料进行审查核对，出具以工程造价为核心、以审减金额和审减率为工作成果的工程审核报告，没有对建设工程中工程管理部门各类经济活动的真实性、合法性及效益性进行检查，也没有对建设工程的管理行为进行监督和评价，更没有对工程管理活动中的内部控制建立与执行情况的有效性进行披露。

(六)工程审计管理信息化水平不高

根据调研，大多数高校已经将专业审计软件应用到了工程审计中，但是很多高校对工程审计信息化的认识还不够深入，高校工程审计信息化整体建设还处在探索阶段。目前，只有极少数高校在工程审计管理方面建立了信息系统，大部分高校还处于传统的人工管理方式，在项目管理、数据统计、审计资源分配方面工作效率较低，无法满足工程量日益增加和工程管理审计全覆盖的要求，而且，已经建立信息管理系统的高校，在部门之间实现信息共享、系统整合等方面也存在欠缺。

三、改进对策

针对高校建设工程管理审计存在的上述问题，需要高校决策管理层、工程审计部门、社会中介机构等共同努力，并重点做好以下几方面工作:

(一)提高认识，明确工程审计部门的职责定位

2013年6月17日，国务院总理李克强在视察国家审计署时强调，审计监督是国家监督体系的重要组成部分，这一方面肯定了审计在监督工作中的重要性，另一方面，也是指明审计是履行监督职责的，不是参与具体管理活动的，高校工程审计也是如此。所以，工程审计部门要更好地履行审计监督职责，需要提高认识，认真梳理工作，与工程管理部门明确任务分工、划清职责界限，真正做到有为不越位、监督不缺位、履职不错位。

(二)科学有效，建立健全工程审计制度

新时代背景下，为了更好地适应建设工程管理的新形势和新要求，加强工程审计工作，明确工程审计依据，规范工程审计行为，提高工程审计质量，需要建立科学化、制度化、规范化的工程审计监督体系，需要根据工程审计相关法律、教育主管部门的规章制度、学校的实际情况，定期开展废、改、立工作，对现行规章制度进行全面清理和完善。

(三)提高素质，建设工程审计专业人才队伍

首先，要明确人才需求，与高校人事部门有效沟通，科学设置工程审计人员招聘条件，综合考察应聘者素质，积极引进工程审计专业人才。其次，如果人员数量无法增加，需要加强对现有工程审计人员的业务培训与继续教育，定期开展业务交流，鼓励并组织引导现有工程审计人员加强学习，逐步树立科学的审计理念，运用先进的审计技术，最终实现提高审计效率与质量的目标。

(四)内外结合，规范开展全过程审计

全过程审计是将建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动均纳入审计范围，全过程审计的最终目标是有效控制工程造价，防范投资风险，而不是代替工程管理。受高校工程审计专业人员力量不足的限制，全过程审计一般委托社会中介机构实施，但是传统的、业务类型单一的工程造价咨询机构无法胜任复杂的全过程审计业务工作。高校工程审计部门可以委托一家具有综合能力的工程咨询企业实施，或可由多家具有不同专业特长的工程咨询企业联合实施，也可以根据工程项目的需求，依据工程咨询企业自身的条件和能力，为工程建设全过程中的几个阶段提供不同层面的组织、管理、经济和技术服务。对多家工程咨询企业联合实施全过程审计的，明确牵头单位，明确各单位的权利、义务和责任。在具体工作中，要做到内外结合，充分发挥内审部门自身的沟通协调作用和受托企业的专业咨询作用。

(五)提高要求，规范工程审计报告的信息披露

当前形势下，只关注工程造价的审核报告已经无法满足工程管理审计的要求，需要对整个建设工程的管理活动进行客观评价，把建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动均纳入审计范围，对工程管理各项经济活动的真实性、合法性及效益性进行检查，对工程管理活动中内部控制的建立与执行情况在报告中进行客观披露，出具完整的审计报告。对于建设工程管理审计中发现的内部控制缺陷，应及时出具审计建议书，督促有关部门进行整改，真正发挥工程审计的作用。

(六)高度重视，加强工程审计信息化建设

新时代背景下，各高校要认真落实党的十九大报告提出的“要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”的要求，按照教育部关于推进内部审计信息化建设的意见，要高度重视内部审计信息化建设工作，把管理信息系统应用到工程管理审计中，在工程审计项目的组织实施、进度控制、成果使用等方面实现信息化，实现资源共享，提高工作效率，真正发挥内部审计的“免疫系统”功能。

四、结束语

在新时代背景下，高校工程审计要积极融人到国家监督工作中去，要做好服务，强化监管，继续在合理控制建设投资、完善建设工程管理、促进廉政建设方面发挥重要作用。