教育经费绩效审计初探
 

教育经费绩效审计初探

李率锋

 

提高教育经费使用效益,是全面贯彻落实党的十九大精神、优先发展教育事业的必然要求。自2012年以来,国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到并维持在4%,随着GDP总量的提升,教育经费投入的绝对数量也相应大幅增加。尽管教育经费投入使用的管理体制进一步健全完善,但也存在着“重支出、轻绩效”以及“监督管理有待进一步强化”的突出问题。为此,国务院办公厅于2018年8月印发了《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》(国办发[2018]82号),对全面提高财政性教育经费的使用效益提出了要求。政府审计机关及教育系统内部审计部门作为财政性教育经费使用的监管机构,应发挥好绩效审计的问责“利剑”作用,实现提高教育资源配置效率和使用效益的目的,进而促进公平而有质量的教育发展。

一、绩效审计的产生及其发展现状

绩效审计是与财务审计相对应的一个概念,它主要是在政府审计范畴内产生与发展起来的。随着国家治理体系与治理能力现代化目标的提出,人们日益关注公共财政支出的效率和效果,并采取相应措施改善管理以确保节约开支和提高效率,政府绩效审计即是其中措施之一。

绩效审计起源于20世纪70年代初的芬兰,当时人们对单一的拘泥于法律条文的财务审计越来越感到不满,绩效审计作为一种单独的审计形式得以确立。美国是开展政府绩效审计较早的国家之一,1972年美国审计总署制定了《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》,这本被称之为“黄皮书”的审计准则强调了绩效审计的“3E",即绩效审计是对一个组织利用资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency )和效果性(Effectiveness)所进行的审计。2004年,根据《美国审计总署人力资源改革法案修正案》,美国审计总署在当年更名为美国政府责任署,名称的变化体现了美国政府审计的重心由财务审计全面转向政府绩效审计。目前美国政府责任署以监督政府履行受托责任为核心任务,其中对联邦政府的绩效审计、项目评估和政策分析内容占了其年度审计项目总数的85%以上。

综上,目前美国政府责任署的主要功能是开展绩效审计。但其与我国政府审计所强调的“效益审计”是有一定区别的,我国政府审计机关目前开展的“效益审计”,主要着眼点在于资金的使用,在关注资金使用合规性基础上,主要对资金使用的效益性进行审计评价,但对管理工作的经济性与效率性、政府受托责任的履行及国家政策的执行情况关注度还不够。尽管中国政府审计机关开展绩效审计的时间较晚,但目前也进入到了全面推进阶段,并在所有的审计项目中都开展有关于“绩效审计”的内容。

二、教育经费绩效审计的内涵及其与绩效评估的区别

教育行政部门及其所属的各级学校是教育经费支出的主渠道,全面加强教育经费的使用管理、提高教育经费的使用效益是加快教育现代化、优先发展教育的迫切需要。教育行政部门掌握着教育经费的预算分配、日常管理与使用监督的工作,而各级学校则是教育经费的主要使用单位。就教育经费的预算、执行与监督三环节而言,教育行政部门在预算分配与监督环节发挥着重要作用,而各级学校则是预算的具体执行单位。除教育行政经费外,学校层面的教育经费多以项目经费的形式存在,这为开展教育经费的项目绩效审计提供了条件,而提高教育经费使用的绩效也是教育现代化的应有之义,教育领域经费使用的绩效审计是确保资金有效使用的重要手段。

所谓教育经费绩效审计,是指由教育系统内部审计部门(或其聘请的外部审计机构)与政府审计机关按照一定的法律法规与审计准则,就教育经费使用的经济性、效果性及效率性(3E)所进行的审查,并做出独立、客观、系统的审计评价,以检查教育资源利用与提高绩效为目标的一种经济监督活动。教育经费绩效管理要与预算管理相结合,在预算编制、执行、监督的全过程中实现绩效管理。而绩效审计在绩效管理的基础上,根据教育行业特点,在预算编制阶段,须强化绩效目标的设定,并与预算批复同时下达给预算执行单位,以使绩效审计有可靠的评价依据;在预算执行阶段,在对教育经费合规性审查的基础上,根据情况变化对绩效目标进行动态调整,以使目标更加符合现实情况;在预算执行结束后,根据确定的绩效目标,实施一定的审计程序,对教育经费绩效目标的完成情况进行审计评价。绩效审计还应注重对审计结果的运用,通过公开绩效审计报告等方式,加强教育经费使用的事后监督,进一步促进完善政策措施、优化资金结构、改进经费管理等。同时,绩效审计的结果应与教育部门或学校领导干部年度考核或任期考核相结合,进一步加大绩效审计的问责力度。

绩效审计是审计机构对传统的财务审计领域的拓展,是一种特殊类型的审计,也可以把绩效审计看成是一种特殊类型的绩效评价活动。当前,对绩效审计和绩效评价之间的关系多有讨论,我国相当一部分财政项目实施了绩效评价制度,但绩效审计与财政项目绩效评价仍有较大的区别。审计人员使用的许多审计方法与评估人员使用的方法相同,但使用的方式、制度背景、目的则不尽相同。与评估人员相比,审计人员的优势在于他们拥有更多的法定权力,并保证其绩效审计报告可以得到被审计单位的回应;绩效审计具有一定的法律地位,它根植于政府审计机关或系统内部审计部门特有的权威、信任和专业,这意味着在绩效审计过程中,审计结论比一般的评价结论更有权威性;在绩效审计中,除关注绩效目标的实现并进行审计评价以外,还要关注预算执行过程中的合规性问题,这也是教育经费绩效审计与一般意义上的项目绩效评价的重要区别。在教育领域,区分教育经费的绩效审计与教育项目的绩效评价,可以更好地发挥绩效审计的功能。

三、教育经费绩效目标的构建

审计通常与责任相关,那么绩效审计中的绩效到底如何评价?审计人员如何判断实际情况是否达到绩效目标?因此绩效目标的设定就是一个非常重要的工作。从受托责任的角度看,教育行政部门作为教育经费的预算分配、管理单位,应该为教育经费的使用设定一个合理的绩效目标。但绩效目标设定的过高或过低都是不合适的,因为绩效目标是审计人员赖以进行检查的标准,如果制定的绩效目标过于容易实现或者过于难以实现,对绩效审计来说都是不适当的。因此,在编制教育经费预算时,同时制定一个合理的绩效目标并随同预算一起下达,可以对预算执行单位起到“紧箍咒”的作用,有利于树立“花钱必问效、无效必问责”的理念。在审计人员进行绩效审计时,该绩效目标也由被审计单位提供审计单位,审计人员据此发表审计意见,被审计单位也就很难对这些绩效目标发难。

教育行政部门应构建起教育经费绩效目标的指标体系,将定量指标与定性指标相结合,以定量指标为主,定性指标为辅。但实务中,还存在着经费使用的绩效目标体系不够健全、绩效目标不够具体、可操作性不强、定性指标多与定量指标少的问题。

四、教育经费绩效审计的内容、流程及使用的方法

(一)教育经费绩效审计的内容

教育经费是国家公共财政支出的重要组成部分,教育经费绩效审计主要就是“3E审计”,即经济性、效率性和效果性是教育经费绩效审计核心的价值判断标准:

1.经济性审计。经济性审计是指评价被审计单位教育资源的占用、耗费是否节约和经济,考虑在哪些环节出现了浪费或不经济的情况。重点检查被审计单位在人力、物力、财力资源配置上是否科学合理,是否做到了量人为出。

2.效率性审计。效率性审计是指对投入与产出之间的关系进行审查,判断被审计单位是否经济有效,并查明低效的原因,具体包括管理效率、工作效率和资源利用效率等。因此,除教育经费使用的效率性外,也要检查被审计单位管理职能发挥的有效性,提出提高效率的办法和措施。

3.效果性审计。效果性审计是指对预算及项目计划的完成情况进行检查,即所审计的项目是否达到了预期的效果,资源利用的具体方式和手段是否有效,是否实现了预期的经济效益和社会效益。

(二)教育经费绩效审计的流程

教育经费绩效审计的流程是指从审计立项开始,直到完成项目审计全过程所经历的工作内容与顺序。绩效审计的流程一般包括审计准备阶段、计划阶段、实施阶段、报告阶段和审计结果利用阶段等五个阶段。具体见图1。

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教育经费绩效审计流程的特点是精心选择审计项目,并考虑教育发展规划、预算管理情况、审计实施与取证的难易程度、审计报告的建设性以及后续审计的重要性等因素。严格遵循审计程序开展教育经费绩效审计工作,有利于审计的规范化、防范审计风险、保证审计质量。

(三)教育经费绩效审计所使用的方法

合理选择审计方法可以保证教育经费绩效审计的有效实施。与传统财务审计相比,绩效审计主要关注教育管理行为的有效性、教育经费使用的效益性,所以在方法选择上有所不同。同时,绩效审计的重点不是合规性审计,传统财务审计的方法在绩效审计中并不适用,它更多地会借鉴社会学、管理学的一些方法来实现审计目的。教育经费绩效审计常用的方法有以下几类:

1.文件审阅法。这种方法是指审计人员对被审计单位提供的大量与绩效相关的资料进行检查式阅读,对现有制度、工作记录与结果文件进行分析,取得事实证据与相关数据。绩效审计不是财务审计,不能浪费大量的时间用于鉴别核实资料的真伪上,而应该将主要精力放在对绩效完成情况的审计评价上。

2.访谈法。在绩效审计中,访谈也是常用的方法之一,这与领导干部经济责任审计中所使用的访谈方法一致。访谈是一种“讨论式”交流,是审计人员了解被审计单位宏观情况、政策执行满意度、对其他问题进行印证以及发现审计线索的适当方法。与经济责任审计访谈不同的是,绩效审计的访谈范围可以扩大到被审计单位以外的人员,以了解教育经费使用所产生的社会效益。

3.比较或借鉴法。绩效审计中,无论是确定绩效目标的实现情况、进行绩效评价,还是找出经费使用低效或无效的原因,提出审计建议等,都希望能有一个参照物,以帮助审计人员进行职业判断。找出参照物或可供借鉴的单位、行业或地区标准,有利于审计人员做出恰当的绩效审计评价。

4.分析法。财务审计重在查证,绩效审计重在分析,分析法是绩效审计区别于其他审计形式的重要方法之一。分析方法的应用有利于审计人员进行效益评价,指出存在的问题,找出问题的原因,提出审计建议。

5.可行性研究报告分析法。绩效审计是对管理的有效性、经费的效益性所进行的审计,可行性研究报告是绩效审计过程中重要的参考依据。重大教育项目往往在项目的可行性研究环节做得不彻底、不科学,有些学校为取得项目立项甚至进行弄虚作假、夸大效益等,在绩效审计评价时,容易发生项目实际效果与可行性研究报告的设想相去甚远的情况。因此,运用可行性研究报告分析法,可以更完整的判断项目绩效的实际情况。

除上述方法外,在教育经费绩效审计中,也会经常用到调查、观察、现场走访、统计分析、管理分析、环境分析、体制分析等不同于传统财务审计所使用的如顺查、逆查、核对、函证等方法。

五、结语

教育经费绩效审计是国家财政性预算项目绩效审计体系的重要组成部分。随着绩效管理范围逐步覆盖所有的财政性教育资金,也对教育经费绩效审计的全覆盖提出了要求。当前,国家进一步建立健全了全过程全方位的教育经费监管体系,而绩效审计作为重要的一环在其中发挥着重要作用。面对当前国家治理形势的变化,要对教育行政部门、学校就教育经费的使用绩效建立问责机制。教育行政部门、部分学校均设置有内部审计部门,可以发挥绩效审计的功能,把工作重心从传统财务账项审计向绩效审计转移。教育领域经费使用的绩效审计全面推开,对规范教育经费使用、提高资金使用效益、完善资金使用约束机制具有重要意义。调整优化教育经费支出结构,最终目的还是要提高教育经费的使用效益。

 
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