新时代下我国高校内部审计的转型与发展

管颖妍 郑新红 李小燕

日前审计署印发的《“十三五”国家审计信息化发展指导意见》和教育部印发的《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》合力吹响了全面提升信息化环境下高校内部审计能力的冲锋号，高校内部审计如何顺应新时代的发展趋势，适时转型升级，满足高校自身发展的客观需要，以解决内部审计全覆盖所面临的认识不到位，领导不重视，知识结构受限制，资源不充足等种种困境。本文试图基于惰性理论的视角来分析我国高校内部审计转型所面临的挑战，提出应对措施，希望能为高校内部审计转型提供参考，推动高校内部审计跃上一个新台阶。

一、新时代下我国高校内部审计面临的问题与挑战

十九大报告提出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。新时代也对内部审计赋予了新的使命。2018年3月1日，我国将正式执行新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，新的规定对内部审计的定义有了新的变化，内部审计的审计范围不再仅限于关注“财政财务收支、经济活动”，也开始拓展到内部控制和风险管理。内部审计的职责除了传统的对财政财务收支、固定资产投资项目、经济管理和效益情况、内部控制及风险管理情况、领导人员履行经济责任情况等进行审计外，还增加了贯彻落实国家重大政策措施情况审计，发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计，自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况审计，境外机构、境外资产和境外经济活动审计，协助督促落实审计发现问题的整改工作，指导监督所属单位内部审计工作等职责。这些新的职责是内部审计部门适应习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要举措，是促进经济规范发展、防范经济风险、提高质量、增加效能的关键点。新时代下我国高校内部审计面临的问题与挑战主要有：

1.现有审计信息化技术落后不能满足审计全覆盖的需要。目前，我国高等教育发展迅速，各大高校不断扩大办学规模，增加投资金额，办学经费多元化，经济活动复杂化、多样化，与此同时问题层出不穷，诸如：教育经费使用不当导致的损失浪费，挤占和挪用科研经费导致国家利益受损，固定资产管理不当导致的账实不符，基建工程资金以计划外的方式使用，学校管理不规范、制度设置不健全、执行不到位等内控缺陷问题。面对亟待解决的各类问题，教育部已印发《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，要求高校内部审计全覆盖。这对高校内部审计提出了更高的要求，使内审工作向多元化转变，内部审计部门的关注范围不再是一个点，而要延伸到整个面，尤其是被审计单位的整体的内部风险防控，难度和责任同时加大。审计全覆盖带给内审人员的是各式各样的项目以及海量庞杂的信息，现有审计人员不足以应对如此繁杂的审计任务，必须运用审计信息化技术来解决。而当前高校内部审计信息化刚刚起步，高校内审部门对审计信息化的紧迫感和大数据审计的理念有待加强，高校数字化审计方式应用还不多，并未大规模利用信息系统开展大数据审计。

2.审计职能的滞后和审计人员能力不足不能满足日趋复杂的内部审计要求。我国高校内部审计工作整体发展相对国家审计和社会审计来看相对落后。我国高校内部控制审计是自《教育部直属高校经济活动内部控制指南(试行)》(教财厅[2016]2号)发布以来才开始逐步建立和实施，以风险为导向的审计理念尚处于初步形成阶段，大部分高校的审计职能仍处于查错纠弊阶段，绩效管理审计并没有深入开展，传统的内部审计工作如：经济责任审计、财务收支审计、基建工程审计、科研项目审计仍然是高校内部审计的主流，大都以事后审计评价为主，事前和事中监督的作用发挥的还不充足。此外，高校审计人员仍以财务、工程专业为主，知识面不宽，很多高校新人职的内部审计人员也没有条件经过系统专业化的内部审计培训，基本依靠自学和摸索开展审计业务；高校内审人员的工资薪酬不及企业人员，对人才的吸引能力有限，因此兼备管理、计算机等多种专业知识以及具备丰富工作经验的综合素质较强的人员为数不多，这就不能满足日趋复杂的内部审计的要求。

3.审计部门的权威性不足，被审计单位对审计部门提出的问题整改落实不到位。内部审计部门与被审计部门同样隶属于高校，地位经常是同级关系，甚至有些高校的审计部门不受重视，处于副处级单位，地位甚至不如被审计部门，导致了审计部门的权威性不足。内部审计不同于国家审计具有国家赋予的权力，也不同于社会审计处于高校外部具备较强的独立性，所以导致高校管理层及被审计部门有时对内部审计提出的审计问题和审计建议并不十分重视，加之审计部门对审计整改情况的后续监督管理跟进不及时，使得被审计单位对审计提出问题的整改落实不到位，屡审屡犯。由于上述的各类原因，导致了高校内部审计的手段、方法和效率都明显滞后于国家审计和社会审计。

二、我国高校内部审计转型面临的问题成因分析

惰性理论指出由于惰性的存在，变革的发生通常会遭受到组织的抵制，尤其当这些变革涉及组织的核心特征时会遇到更大的阻力。往往过去成功的经验会使工作人员形成路径依赖而抵制任何剧烈的变革。由此惰性理论在分析我国高校内部审计转型的问题上可以得到很好的应用。当风险管理、内部控制、提升绩效成为高校内部审计的重要业务、大数据审计成为高校内部审计的重要理念和方式时，高校内部审计部门就应当需要改变现有的认知和行为模式，改变资源投入模式，将原来用于传统审计的一部分资源转入合规管理业务。此外，基于合规管理相对于财务更为宏观和复杂，需要形成新的方法来评价，这需要内审人员熟知高校各项管理制度，充分了解各部门的管理流程，能够把握高校的发展战略等。

惰性理论在不同的角度有不同的称谓，研究者对思维上的惰性称为认知惰性，对行为方式上的惰性称为行动惰性。本文从这两个角度分析高校内部审计转型中遇到的问题。

（一）认知惰性

Hodgkinson提出认知惰性(cognitive inertia)的概念，认为组织可能完全依赖于已形成的曾使组织成功的思维模式，而不察觉周围环境中发生的、尚未变得明显和普遍的变化。

当今，相当多的人仍然认为高校内部审计就是对学校各项财务收支、科研经费等的鉴证，忽视了内部审计参与高校治理、提升内部绩效的作用。尤其是高校领导如果也持有这种观点，资源分配就会受到局限，内审人员即便想推动内部审计转型，没有领导的认同，没有资源上的支持，内部审计仍然走不出传统审计的小圈子，仍然无法采用先进的数据式审计的新模式。另外，内审人员对于内审理念的更新也未必能及时跟进，风险导向型审计并没有完全渗入到工作理念中，不重视风险分析、内部控制、绩效评价，这些认知惰性都导致了变革受阻。

（二）行动惰性

Sull提出行动惰性(action inertia)的概念，认为“行动惰性指组织面对周围环境的巨大变化，仍按照已确立的行为方式行事的倾向”。

行动惰性会促使高校内审工作人员在总结以往工作经验的基础上沿袭长期重复的习惯性的工作流程和方法，形成固有的行为方式，如果在短时期内打破传统的工作流程和审计方法会造成内审人员的不熟悉、不适应，因此会形成阻碍转型的行动惰性。

传统的内部审计是查错纠弊为主导，审计对象主要是所审部门的财务资料，固定资产账目、合同、制度等，每次审计的审计计划的确定方法大同小异。审计方法主要是函证、盘点、抽凭、从账目中找线索进行分析等，内审人员已经形成了一系列固定的思路和套路。当内部审计介入到高校的治理，由传统的财务审计向绩效审计、内部控制审计、贯彻落实国家重大政策措施情况审计、发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况审计、协助督促落实审计发现问题的整改等工作扩展时，审计对象、程序和方法就要随之变动。审计部门会提前介入到高校的重大经济决策、内部控制制定等，充分发挥“免疫系统”的功能，摆正审计监督与服务的关系，实现由被动防御为主向积极控制为主转变。内审部门还需要对高校各个部门开展风险评估和内部控制审计，风险等级高、内部控制薄弱的部门优先审计，风险等级高、内部控制执行不到位的项目重点审计，以风险为基础的内部审计可以主动发现和控制各项风险，将风险降到可接受的范围。在转变的过程中，内审人员可能会有一定的畏难情绪，原来的模式和套路照搬会很轻松很容易的工作，但转型后却需要重新学习，重新建立审计思路和方法，甚至还要学习原来从未接触过的大数据审计模式，尤其是对计算机操作不太熟练的高年龄的审计人员更是挑战，原来固有的习惯将被打破，在行为惰性的作用下，就会造成抵触。

三、我国高校内部审计转型面临的问题解决对策

（一）改变内审人员及相关人员的本位意识

内部审计人员应当树立大局意识，发挥作为高校治理层参谋助手的作用。内审部门应以专业优势和特殊的地位适时站在全局的高度查找高校内部管理机制体制的缺陷，防范风险，分析深层次原因，从审计的角度以管理建议书、审计报告等形式提出前瞻性的、易于操作的建设性审计意见和建议。同时，内审人员应当让治理层充分认识到转型后的内部审计可以为高校带来资金节约，绩效提高，管理规范等更多的价值，即“有为才有位”，这样才会使管理层对内审转型提供支持，合理分配转型后的资源流向，提高内部审计的地位，提升内审机构的隶属层次，并向高校内部传播新的内审理念。在领导层和内审部门的配合下，内审转型遇到的其他部门的阻力能最大程度减弱，保证内审转型的有效落实。

（二）改进内部审计的方法

1.提升内部审计信息化，使传统的手工操作转向计算机配合审计。在外部审计信息化早已广泛应用的当今，内部审计也应当与时俱进，引入审计软件，利用审计软件实现数据采集和数据分析，提高审计效率。通过联网技术，实现非现场审计，缩短数据传递距离，减少误差，缩短时间，共享财务信息，做到对相关数据实时分析和监控。

2.实施风险导向的审计模式。近年，来自于高校基建、后勤、招生方面的腐败频发，引起社会广泛关注。内部审计应当充分发挥监督作用，以风险为导向，对风险高的部门优先实施审计，对风险高的事项重点实施审计。例如：存在较高风险的新校区建设及配套物资采购，建设资金动辄上亿甚至几十亿，这其中存在着巨大的风险，诸如是否避免了贪污挪用等违规违纪行为，资金是否能够以最低的金额做出最高的效益，是否存在资金浪费的现象等等。为尽可能降低或规避风险，需要审计部门建立新校区建设全过程跟踪审计，并聘请社会第三方监理公司，对新校区建设进行监督，防止舞弊的发生。除上所述，高校内部日常管理也存在着风险，例如各部门能否按照最优化的管理制度开展工作，内部控制是否健全，能否堵住管理漏洞；校办企业是否投入产出相符，是否为学校赚取最大化利益；高校能否招到优质教师和教职工也作为人事风险位列其中。这些方面都需要内审人员识别风险，按照风险做审计计划，采取相应的审计方法，降低风险，遏制腐败的发生。同时，要广泛开展内部控制审计，规范高校管理制度，在源头上减少问题发生的可能性。

3.内部审计的功能定位应向监督与服务建议并重转变。审计署颁布的新的内部审计规定中增加了“建议”职能，要求不仅要实施独立、客观的监督、评价，还要对发现的问题提出可行性的建议，助力被审计单位对问题的整改以及管理水平的提升。而内部审计的目标则定位为“促进单位完善治理、实现目标”，紧密结合了十九大提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。

（三）提高内部审计人员的自学习能力

1.高校内部审计人员应当全面系统地学习数字化审计方式。内部审计人员应更新审计理念，不局限于具体单个项目的审计，立足学校整体分析把握，以问题为导向，以业务分析为起点，加大学校各部门业务数据之间、业务数据与财务数据、学校数据与行业数据以及跨行业、跨领域的综合比对和关联分析力度，提高数据分析的深度和广度。系统学习数据软件，掌握“数据式审计”技术，研究运用“大数据”分析，逐步形成“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方式。

2.内审人员必须熟悉高校的管理过程，要参与了解各项业务活动，不仅要熟悉高校的财务收支状况，还应了解高校基建、新校区建设、招生、后勤、投资公司等各部门及各学院的职能工作，正所谓“知己知彼，百战不殆”，只有了解深入，才能发现深层次的问题并及时提出合理建议，促进被审计部门及学校目标的实现。内审人员在具有扎实的专业审计知识的基础上，还应熟悉高校各项制度、具备战略管理、内部控制、风险管理、计算机技术等相关知识，做到能准确判断风险大小，并随环境的变化及时修正风险标准，为预防和减少高校的风险提供确认和咨询服务，为增加资金使用价值提出专业性的宝贵意见。

高校内部审计转型是内审发展的必然趋势，内部审计信息化建设是新时代背景下实现审计“免疫系统”功能的必然要求，是提升审计监督能力和完善教育治理体系的重要途径，对高校内部审计发展具有里程碑意义。但是在这个过程中，内审人员需要认清转型所面临的各种挑战和阻力，善于学习外部审计及国外的先进经验，使高校内部审计工作蓬勃开展，并根据自身现状，走出适合自身的转型之路。