政府会计制度下的高校内部审计新思路

金蓓莉

2017年10月，财政部印发了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》(财会【2017】25号)，规定行政事业单位自2019年1月1日起施行。执行本制度的高校，不再执行《高等学校会计制度》。事实上，随着高等教育综合改革工作的开展，在建设“一流大学和一流学科”的同时，必定对高校财务管理进行深层次的改革。目前，各大高校已完成软件调整、科目设置、资产、负债盘点清理等基础性工作。作为内部审计工作重要基础的会计制度变化，将会对2019年后的审计工作产生深远影响。高校内部审计工作者应主动学习政府会计制度，探索新环境下审计职能的转变，科学开展内部审计工作，努力成为高校发展的“助推器”。

一、新旧制度差异分析

随着2014年新修订的《预算法》出台，我国同步进行了政府会计制度的改革。为了确保政府对各类行政事业单位比较口径一致，本次修订的会计制度将高校、公立医院都纳入统一执行范畴，以保证全行业数据的可比性，便于全面实施绩效管理。政府会计制度与高等学校会计制度的主要差异见下表。

表1：政府会计制度与高等学校会计制度主要差异

二、新制度下的高校内审新思路

改革往往孕育着新机遇。在新起点上，高校内部审计人员应积极调整工作思路，以促发展、控风险、消隐患为审计工作新职能，注重提升审计的内涵建设，朝着“形成与教育治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制”这一方向迈进。

（一）加大学校资产管理审计

新颁布的政府会计制度对固定资产折旧处置、基建工程建账核算、无形资产确认披露等方面都有了创新变化，更能如实反映高校“家底”。然而审计实践中，往往发现固定资产账实不符、仪器设备共享率低、知识产权意识淡薄、房屋空置租金过低、基建项目超概算、对外投资长期亏损等情况，影响着资产价值的正确计量，从而无法有效进行资源配置。现在多数高校都已完成资产负债的清查工作，因此，内部审计应依托新规，以促进资产管理与预算管理、财务管理有效结合为目的。从源头审查固定资产购置论证的科学性、先进性和经济性；重点审计资产的配置、使用、处置和对外投资是否合规；对资产管理平台上的信息数据更新、共享情况进行测试，确保资产信息的真实有效，从而解决资产闲置问题；审查无形资产内控制度是否缺失，无形资产研发、确认、摊销、减值是否正确；关注对外投资方向、审批情况，逐项核实投资收益核算的准确性，深入分析长期无收益或亏损项目，找出原因，提出建议等。

（二）重点加强绩效审计

政府会计制度将高校会计制度中的“支出”要素改为“费用”要素，支出反映的是收付实现制模式下的货币性支付，按支付日期确定归属期，按支付方确定费用承担方。费用则是按照经济用途分类的，按实际归属期进行核算，体现权责发生制的理念。这种转变的根本目的是便于政府进行绩效管理，建设现代化财政制度。事实上，企业会计制度中有一个极为重要的“成本”要素，它的计算对象是企业生产的产品，直接核算产品耗用的料、工、费。虽然行政事业单位不同于企业，但成本理念已慢慢扎根，如何将所有费用合理对象化，体现出每个单位实际运行成本，是确保内审人员进行绩效审计的基础。在绩效审计中，不应仅关注教育经费的预算执行情况，更应关注目标的实现程度和管理程序、措施。另外，审计人员还应构建科学绩效评价标准，使其体现先进性、动态性、可比性、可操作性，多层次、多角度地客观反映审计对象的绩效情况。

（三）开展重大经济决策审计

2017年3月，《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(教政法【2017】7号)出台，明确提出要为高校松绑减负、简除烦苛，这也是积极响应高校综合改革，完善高校内部治理的重要举措。同样的，在高校内部，管理重心下移成为推进学校综合改革的主旋律。学院在拥有更多学术、经费、人事等资源自主权的同时，必然会增加学院内部重要经济决策的频率。内部审计部门应积极参与到这一改革中，对学院重要经济决策的前期调研、咨询论证、意见征求、合理合法、决策流程等方面开展审计工作，检查被审计单位的重大经济决策机制的建立健全性、决策流程的规范有效性、决策内容的合理合法性等，促进学院内部的科学决策，协助学校完成从“校办院”到“院办校”的角色转变。

（四）落实重大项目跟踪审计

2017年教育部、财政部、国家发展改革委联合制定了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》(教研【2017】2号)，对双一流建设的经费支持有了明确规定。目前，一流大学、一流学科建设高校基本形成中央财政支持、地方财政配套、社会资本参与的多元经费投入保障机制。虽然双一流建设资金管理办法尚未出台，相信最后落地的经费管理办法必定会体现新预算法和政府会计制度的精神。因此高校内部审计部门应当根据学校制定的发展规划，对重点领域、重点项目、重点经费实现审计监督“全覆盖”。做到前移审计端口，发挥审计“预警器”功能；以经费审计为切入点，坚持实质重于形式原则，对每个阶段都要有不同的审计侧重点，以促进高校转型升级和健康发展。

三、实施路径

2018年3月在美国拉斯维加斯召开的综合审计管理大会上，国际内部审计师协会公布了一项调查，显示处于转型期的内部审计部门需要在人才、敏锐度、创新性及董事会参与度上予以重点关注。教育系统内部审计站在教育领域综合改革的新起点上，应以此为指导，在以下几方面推进新时期高校内审建设。

（一）转换角色意识

近几年，无论是审计署还是教育部，都拓展了内部审计工作的内涵和外延。高校内部环境的巨大变化也使审计部门主动去寻求转型。过去，内部审计的主要工作是监督各项经济活动，发现违规违纪情况，这也使得各职能部门对内部审计人员怀着抵触心理，对内部审计工作认可程度较低，在一定程度上影响了审计质量。时下，教育领域综合改革的浪潮正在兴起，高校内部审计应努力抓住这一难得机遇，转变观念，由“推着走”变成“我要走”，转换角色，由“卫士”变成“谋士”，积极参与到高校的综合改革实践中，用高质量的审计报告使职能部门从内心深处认可审计的服务职能，从而携手共进，推动高校的双一流建设。

（二）加快制度创新

目前，内部审计工作中仍有许多情况差强人意，例如先离后审普遍存在、审计结果小范围公开、轻视审计问题整改、审计责任难以追究等。解决的基本路径之一便是建设健全内部审计制度，使内部审计工作有章可循，有规可依。但在制度建设中，往往根据问题的紧急程度，相对孤认地建设某一方面的规则，缺乏互相支持。所以在制度建设过程中应加强顶层设计，从各个层面统筹考虑相关因素。在制度的总体指导层面，体现战略思维，在制度的具体实施层面，以问题和风险为导向，体现制度的可操作性、协调性和亲和力。最后制度的生命力在于执行，如若不能有效落地执行，再好的制度都会形同虚设，因此如何排除执行干扰，也是在制度建设初期需要考虑的重点因素。

（三）推进信息化建设

一直以来，非结构化、碎片化会计数据的几何增长及会计信息化的迅猛发展都在倒逼着审计信息化工作的推进。我国政府审计极为重视审计信息化，早在1998年审计署便开始规划和筹备国家层面的审计信息化工程，社会审计也很早就介入研究信息化环境下的执业行为，于1999年颁布了计算机信息系统环境下的具体准则。相对而言，内部审计的信息化建设步伐缓慢而滞后，2006年中国内部审计协会才开始讨论信息化环境下的内部审计工作，所以我们更应加快步伐，奋起直追。双一流建设的目标就是全面提高学校的国际竞争力，而一流大学需要一流的管理。可以想象，当内部审计信息化与数字化校园建设完美结合时，我们可以通过评价现存风险和提出有效控制来帮助学校利用信息化满足改善高校治理的需求，为管理层提供所要求的财务信息、专业分析、风险控制等服务。

（四）做好人才储备

当前，日益增长的审计需求与审计力量不平衡之间的矛盾已日益凸显。鉴于审计是一复合性很强的工作，对业务人员的综合素质要求较高，而综合素质的提升也并非一娥而就，因此审计专业化队伍建设就成了一项重要而紧迫的任务。首先高校应主动招贤纳士，选择法律、计算机等专业背景的人才加人审计队伍，并合理使用社会中介审计力量。其次要加大培训力度，及时组织学习最新财会法规、数据库建模、审计动态、工程预算等内容。再次，要加强审计人员业务交流，采取挂职锻炼、科室轮岗、出国交流等方式，拓宽培养渠道。最后引入目标绩效考评，明确奖罚标准，充分尊重并满足审计人员自身发展的需要，提高工作成就感，从根本上调动每位审计人员的积极性和创造性。