高校开展建设工程全过程审计的思考和建议

武元浩

随着国家对教育经费投入的增大，高校的基建经费也逐年增加，如何将建设资金合规、有效使用，防控廉政风险，是各高校基建工程管理的重要课题。近年来，在教育部相关文件的要求和指导下，高校内部审计部门开展建设工程全过程审计工作，在规范基建管理、提高资金使用效率等方面发挥了重要作用。与此同时，高校的建设工程审计也存在着诸多问题和困难。不少学者对高校建设工程审计存在的问题进行了相关研究。于平对工程管理审计发展过程进行梳理，从业务、财务和内控、事项两个维度对工程审计内容划分为四个板块，并针对各板块存在的问题提出了抓宏观、抓内控、抓节点的审计策略。华烨对高校基建工程全过程审计工作进行了梳理，将选择合适的工程造价咨询单位、背靠背清单编制和审计等7个方面作为全过程审计的重点控制环节。李国成从高校工程审计管理者的角度，探讨了高校建设工程审计过程中关于工程审计定位、构建和谐的审计环境、工程审计如何着力、如何监管好外委项目审计质量等问题，并提出了相应的解决途径。

1 高校建设工程全过程审计的发展历程

高校建设工程审计实践经历了多年的发展和变革，全过程审计工作可以梳理为以下3个阶段：

1.1全过程审计的提出阶段

在推行建设工程全过程审计之前，高校内部审计部门只开展竣工结算审计。随着2007年《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财【2007】29号)的发布，审计部门开始对大型建设工程项目开展全过程审计工作，审计范围涵盖从投资估算到财务决算各管理阶段，审计工作也由事后审计变成事前、事中、事后全程参与。由于各高校管理模式、内审部门人员配备等不尽相同，在建设工程全过程审计的实际操作中存在较大的差异。由中国内审协会【4】发布的《内部审计实务指南第4号--高校内部审计》(以下简称“审计指南”)成为规范和指导高校建设工程全过程审计工作的重要指南。

1.2审计控制与审计评价相结合，促进内控体系完善

随着高校建设工程全过程审计工作的不断开展，高校审计部门在建设工程各阶段的审计业务逐渐成熟和完善。2015年，教育部发布了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财[2015]2号)，在加强建设工程管理审计方面提到“以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，加强建设工程管理审计。”要求高校审计部门注重审计控制与审计评价相结合，促进高校内控体系的完善。

1.3建立投资评审制度，强化审计结果运用

2016年，教育部发布《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》(教财〔2016]11号)，要求各高校建立投资评审制度，并完善审计结果运用机制。建设工程的投资规模主要由项目前期确定，建立和完善投资评审制度有助于高校在建设项目前期充分论证项目功能和需求，强化投资控制。此外，建设项目全过程审计还将于高校的内控管理和廉政工作相结合，通过审计发现内控缺陷，督促整改落实，并将问题线索向纪检部门移交。

2 现阶段高校全过程审计存在的主要问题和困难

尽管近十年来高校建设工程全过程审计在规范工程管理、防控廉政风险、降低工程造价等方面取得了一些成绩，但现阶段的全过程审计工作也存在着一些问题和困难，主要包括：基建部门管理缺位、缺乏主动审计、审计任务时间紧以及审计信息化推动缓慢等。

2.1基建部门管理缺位

随着高校内部审计部门参与到建设工程的各管理环节，形成了基建部门与审计部门协同工作的管理模式，长此以往的工作惯性导致内部审计部门职能定位不清、审计内涵理解不到位等问题。一些高校在建设工程全过程审计过程中忽视审计部门的监督、评价职能，实际工作中审计部门演化成基建部门的“造价管理机构”。有的基建部门现场管理力量薄弱，对隐蔽工程的工程量无法确认，由审计部门组织计量隐蔽工程量；有的基建部门将变更材料、设备价格交由审计部门认价；有的基建部门对工程竣工结算没有把关，直接将施工单位报送的工程结算转交给审计部门审核；还有的基建部门将工程中一些涉及造价的争议问题拖到结算阶段与审计部门一起同施工单位谈判解决。全过程审计中出现以上各类现象，归根结底是基建部门管理缺位造成的，隐蔽工程量计量、材料设备认价和竣工结算初审都是基建部门的职责所在，不应把基建部门的工作职责推给审计部门。这样既增加了审计部门的工作量，又容易引起施工单位、基建部门和审计部门的争议和纠纷，增加了全过程审计的工作难度。

2.2审计工作多为被动审计

在高校建设工程全过程审计过程中，审计部门虽然参与到建设工程各阶段的业务和管理活动，但依然存在着审计工作被动的问题。审计部门重点参与哪些环节、具体参与到什么程度，应当由审计部门依据建设工程投资规模结合审计资源状况决定，而不是根据基建部门的工作安排和部署全程参与到具体管理事务当中。一些高校的建设工程全过程审计，基建部门在暂估专业及材料设备的招标考察、招标评标、变更洽商的造价确定等工作环节都邀请审计部门全程参与，审计部门的精力主要投入在具体业务的审查当中，审计监督、评价的主动性不够。此外，在工程变更、洽商等决策方面，审计部门的工作也缺乏主动性。对于涉及工程投资金额增加的工程变更，其决策权主要由校领导层面或基建部门掌握，审计部门只对工程变更的造价部分发表审计意见，在工程变更的决策以及评估变更是否必要合理等方面发挥的作用有限。

2.3审计任务重时间紧

高校的基建资金主要来源于国家拨款，其使用必须符合国家法规政策和付款时限要求。由于审计部门的介入，招标文件发布、工程合同编制、招标清单及控制价编制、工程款支付、竣工结算审核等环节所需的时间紧，都不能开展全过程审计的时间更长。在高校建设工程全过程审计中，通常由基建部门和审计部门背靠背组织编制总包和专业分包的招标清单和控制价，双方对清单及控制价反复核对和修改的过程往往使得招标计划向后推延。此外，根据《建设工程价款结算暂行办法》文件规定，工程竣工结算报告金额的审查时间与工程结算金额有关，最长不超过60天。高校的建设工程竣工结算审计经过监理初审、基建部门复审后送审计部门终审，很难满足到文件规定的结算时间要求。此外，为确保当年度的国拨资金顺利支付，审计部门既要保证审计质量，又得应对审计时间有限的压力，使得审计部门结算审计的沟通和谈判难度大大增加。

2.4审计信息化推动缓慢

建设工程全过程审计的参与单位多、审计周期长、项目内容复杂，审计过程中文件流转、信息交换、资料存档等工作量很大，存在审计信息化的需求。《教育部关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》(教财【2017】10号)也要求各高校健全审计数据采集，推进数字化审计方式，完善内审管理系统。然而，目前各高校全过程审计信息化推动较为缓慢。一方面，高校建设工程全过程审计是一项复杂的系统工程，审计业务流程模拟困难、与工程软件(CAD、广联达、BIM等)不易兼容等问题都给推动审计信息化增加了不少难度，目前还没有能满足全过程审计所有需求的信息化软件。另一方面，推动建设工程全过程审计信息化离不开设计单位、施工单位、监理单位等工程参建单位以及学校基建部门的密切配合，在工期紧、任务重的工程建设过程中，各参与单位很难满足信息化审计的要求，一些工程审计信息化试点项目存在着资料报送不及时、电子版与纸质版不一致等问题，使得信息化审计流于形式，并没有真正提高审计效率。

3 思考和建议

高校建设工程全过程审计存在的上述问题，可以从明确审计部门的角色定位、变被动审计为主动审计、合理规划审计时间、加强信息化审计平台建设等方面着手解决。

3.1明确审计部门在全过程审计中的角色定位

(1)审计部门明确自身角色定位。高校审计部门作为学校的内审机构，依法独立行使审计监督权，不受其他部门和个人干涉。在建设工程全过程审计中，审计部门的角色定位是“监督者”和“评价者”，对工程造价控制的关键环节进行监督，并发表审计意见。审计部门应主动、独立地参与到全过程审计工作当中，从日常、琐碎的业务工作中解脱出来，根据项目特点抓关键环节，做到审计工作不缺位、不越位。通过建设工程全过程审计，促进基建部门内部控制建设，完善和细化工程管理业务流程，防范法律风险和廉政风险，形成内部监督和检查机制，确保基建部门管理不缺位。全过程审计的理想状态是，基建部门各管理环节都有完善的工作程序和业务流程，内部监督和控制机制已经形成，审计部门的主要工作则是“监督的再监督”，即对基建部门的内部监督进行再监督，并发表审计意见和评价。

(2)取得校领导和基建部门的支持与配合。校领导对审计工作的支持，特别是保障审计独立行使监督权，有助于建立学校建设工程全过程审计工作制度，形成审计工作机制，促进全过程审计参与单位的沟通交流与协调配合，提高审计工作效率。一些全过程审计项目，基建部门事无巨细都希望审计部门参与进来，以降低自身管理风险，审计部门实质上充当了基建部门的“保护伞”。基建部门应充分理解审计“主动、独立”的工作性质，明确自身在建设工程管理中的主体责任和审计部门的监督责任，支持和配合审计部门的“监督者”身份，将审计部门当做“镜子”完善部门内控建设。

3.2变被动审计为主动审计

审计部门应按照“主动、独立、前移、过程”的指导思想，在建设项目启动前根据项目特点梳理全过程审计的重点控制环节，制定全过程审计实施方案，并向基建部门发出审计通知书。审计通知书中明确审计部门重点参与哪些环节、具体参与到什么程度，既做到投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段的业务和管理活动审计全覆盖，又根据项目实施难易程度和审计资源配置情况突出审计重点。对于招标考察、招标评标、变更洽商造价确定等工作环节，审计部门敦促基建部门建立内部监督体系，并根据基建部门工作计划有选择、有侧重地进行抽查，促进基建部门完善内部控制体系。对于影响工程造价的重大变更，审计部门的工作不局限于评价变更估算的合理性，还应对变更的可行性和必要性进行分析和评价，对于超过一定金额的大额变更应交由学校投资评审小组论证、决策。

3.3合理规划审计进度

对于招标文件及清单、控制价审核、工程付款审核、竣工结算审核等时间压力大的审计环节，审计部门要合理规划审计进度安排，减轻审计时间限制带来的工作压力。一方面，审计部门与基建部门提前做好沟通，对于时间紧的审计任务制定详细周密的工作计划，明确时间节点，确保审计部门的工作时间不被压缩。另一方面，审计部门做好各项工作准备，在收到最终送审资料前先熟悉合同文件、图纸等审计相关资料，对于投标范围外的主要材料、设备等先进行市场询价，提前做到心中有数。此外，在项目审计完成后注重审计数据积累，对不同类型建设工程的材料成本、设计费用、建设周期等基础性资料和数据，建立并及时更新资料数据库，缩短询价环节耗费的时间，提高工作效率。

3.4加强信息化审计平台建设

审计部门在积累建设工程全过程审计经验的基础上，以提高审计质量和效率为目标，通过服务购买、校企合作等多种形式，推动学校建设工程全过程审计平台建设，提升审计人员运用信息化技术的能力。审计部门根据全过程审计业务流程和审计工作需要，建设和完善审计信息化平台，对审计计划、审计实施、审计意见、资料归档等工作环节进行信息化管理。此外，寻求基建部门支持与配合，与建设工程全过程审计各参与单位做好沟通，使得信息化审计平台满足各参与方业务需求，提高审计效率。

4 结语

针对现阶段高校建设工程全过程审计中基建部门管理缺位、审计工作多为被动审计、审计任务时间紧、审计信息化推动缓慢等常见问题，分析、探讨了产生原因，并提出了解决这些问题的思路和建议。高校内审部门做好建设工程全过程审计工作，要明确自身“监督者”和“评价者”的角色定位，做到“有为不越位、监督不缺位”，主动、独立地参与到项目审计工作中。同时，与基建部门取得良好的沟通协作，合理规划审计进度安排，促进基建部门完善内控建设，有效开发和利用信息化审计平台，提高审计绩效。