内部审计在医院监督体系中与纪检监察耦合路径初探——基于权力运行监控系统建设

吴雯瑾

当前，医院正处深化医疗改革的关键期，加强医院内部审计是建全医院管理制度、完善内部治理的内在要求，也是深化改革，强化内部监督的必要选择。党的十八届四中全会决议和国务院《关于加强审计工作的意见》明确提出，审计监督要实现“全覆盖”目标。而纪检监察作为监督执纪的专责机构，党的十九大在深刻总结十八大以来权力监督运行机制建设成功经验基础上，提出进一步加强党内监督与国家监督制度建设合力的新发展理念，明确以监察制度改革为重点，形成党内监督、监察监督、审计监督等贯通监督体系的建设思路。将纪检监察与内部审计构建有机耦合，实现监督合力，构建“标本兼治、惩防并举、强化监督、注重预防、聚焦主责”的监督体系。

一、内部审计与纪检监察耦合性基础分析

党的十九大报告提出，要“改革审计管理体制”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。构建权威高效的监督体系，离不开党内监督和审计监督，如何有效整合两类监督形成监督合力，耦合性给出了答案。耦合性用于描述系统要素之间、子系统之间以及系统与环境之间的聚合性和关联性程度。耦合性研究与构建目的在于通过对具有相互关联的系统进行有效引导，促进彼此要素有效衔接和功能整合，实现整体性和协调性有效提升。以内部审计与纪检监察为主体的医院监督体系的构建，本质来讲就是一种耦合性体系的构建。在彼此相对独立的各项监督子系统之间从制度层面、机制措施层面有效耦合，从而实现彼此相关独立而又贯通，进一步形成“监督合力”。这种耦合性构建不仅很好地弥补了审计、纪检监察合署办公带来的独立性不强，职责分工不清晰的问题；也更好地发挥纪检监察、内部审计的工作职责，优化审计资源配置及工作统筹，将审计监督有效融合到医院监督体系中。

（一）从职能来分析

从内部审计职能来看，根据2018年1月审计署发布新修订的《审计署关于内部审计的规定》（审计署令第11号）（以下简称《规定》），贯彻落实党中央国务院关于加强内部审计、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措，对内部审计工作迎接新时代更新、更高的要求十分必要。《规定》进一步拓展了内部审计的职能范围，增强了内部审计的权威性、独立性，明确了内部审计结果运用范围，加强了审计机关对内部审计的指导和监督。内部审计职能变化主要体现在对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。同时也要求内部审计应当加强与内部纪检监察、巡视巡察、组织人事等其他内部监督力量的协作配合，建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制。

从纪检监察职能角度来看，

对于监督执纪的组织，党的十九大报告提出：坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐；赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限，强化监督执纪问责；加强纪律教育，强化纪律执行，让党员、干部知敬畏、存戒惧、守底线，习惯在受监督和约束的环境中工作。因此，全面从严治党，加强监督，应逐步从事后问责转变为事前防控。

内部审计和纪检监察都是监督部门，二者合署，通过信息互通、优势互补，能更好地发挥整体监督作用。但以往简单地从部门设置上合署办公也带来了一定弊端，例如合署导致工作职责不明晰，内部审计独立性受损，使得纪检监察、审计合署不能产生“1+1＞2”的递增效应。

（二）从监督对象和内容来分析

从监督活动本质来看，权力活动运行过程和权力履职过程中无法脱离“人”和“事”这两个核心要素运行。审计监督与纪检监督在“人”和“事”这两个核心要素上高度契合，均重点关注上级决策部署执行情况，“三重一大”集体决策情况，内控机制健全情况，领导干部正确履行经济责任、廉洁从业情况，选人用人、财经纪律等方面内容，形成有效融合，联动运行的监督架构。

1.监督对象

从监督对象来看，医院管理干部不仅是内部审计的主要对象，也是纪检监察工作的监督对象。干部经济责任审计在内部审计中属于非常关键的职责，利用离任审计、任中审计融合的方式，做到“凡提必审、凡离必审”，设置审计周期，相关人员任期以内实际经营状况以及财务收支情况等，都是属于内部审计、纪检监察的重点内容。从本质上来理解，监督对象就是“人”的行为，即“事”对象化。

2.监督内容内部审计监督内容主要围绕着财经纪律和内部控制这两方面开展。在财经纪律方面，需要对于医院经济活动中财务流程及资金往来合规性、效益性等进行监督。在内部控制方面，重点关注在医院内部决策遵循“三重一大”的情况及相关决策内部控制要求是否落实到位，是否达到预期目标。这两方面同样也是巡视与巡察重点，众所周知，巡视和巡察是加强党内监督的有效方法，也是纪检监察工作开展的重要手段。

（三）从耦合机制来分析

在保持内部审计独立性的前提下，有效消除部门间的沟通障碍和信息互通的滞后性，内部审计、纪检监察人员共同参与，分工协作，发挥各自专业优势，必要时提请财务、经管、法务、人事等部门人员协助，统筹推进项目实施与监督，力求取得“1+1＞2”的效果。

从结构机制层面，根据《审计署关于内部审计的规定》（审计署第11号令）、《监察法》等政策依据，对比分析审计监督、监察监督在监督对象、监督结构等。上耦合性路径的制度基础分析。一是对事对人监督“双向”对象耦合性；二是监督体系“双层”结构耦合性。

从流程实施层面，结合相关部门对于内部控制的要求文件、医院内部治理层面的规章制度，将监督体系与日常管理流程相融合，建立管理与监督双向联动机制，实现风险防控机制的建立，发挥多部门多专业的监督特点，齐抓共管，真正实现在流程上化解廉政风险、优化医院内部治理结构。

二、基于权力运行监控系统建设耦合路径探索

（一）基于权力运行监控系统耦合路径的可行性分析

《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》将权力监督的重点环节和重点部位归纳为4个方面：一是财务资金运行环节；二是干部选拔任用环节；三是国有资产经营和管理环节；四是投资运行和管理环节。我国医院纪委巡视、巡察过程中，最易出现问题的主要集中在以下几个方面，即工程建设、财务管理、物资采购、产业管理、科研经费管理等。权力监督体系构建是一项系统性工程，要从以“行动”为中心的监督维度转向以“权力”为中心的监督体系。

权力运行监控机制是基于决策权、执行权、监督权的权力结构基础而运行的，贴合医院监督体系建立的目标。医院监督体系目标为防止干部权力运行时出现的“权力失控、决策失误、行为失范”等现象，有效预防与惩治干部群里运行领域的腐败，保障权力运行依法、合规、高效、有序，进而促进医院的健康发展。

（二）基于权力运行监控系统的耦合路径构建分析

为了权力运行监控真正落到实处，取得实效，必须抓住“关键人”，把握“关键事”，突出“关键环节”。由此，明确对医院权力运行监控的三方面重点，即一是监督重点对象，二是监督的重点领域，应关注财务资金、国有资产、干部选拔任用等权力运行领域，三是监督的重点环节，应关注权力运行流程中的决策环节和执行环节，特别是重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用，即“三重一大”事项的决策和执行过程，应该是权力运行监控的重中之重。

1.结构机制

在权力运行监控系统上，根据各职能部门的职责划分，围绕着经济管理活动中权力运行的轨迹，将整个经济活动事项的各个环节及风险监控节点通过信息化手段固定在权力运行监控系统中（如图所示）。

财务部门与职能部门作为经济管理活动的执行部门，也是监督对象，通过权力运行监控系统信息化设置将内部流程梳理，做到不相容岗位分离，明确流程并实现信息固化保留管理痕迹。

纪检监察和内部审计作为监督部门，通过信息化手段对经济管理活动进行实时监督，根据纪检监察和内部审计监督的不同特点落实监督手段，实现监督合力。例如，大额资金使用项目在签订合同前，通过权力运行监控系统中内嵌式审计模块启动合同签订前的合规性审计。

建立项目数据库，对于权力运行监控系统中各类经济管理活动执行、决策各环节进行全过程数据收集并提供多维度的数据分析功能。为之后的经济责任审计等专项审计提供了数据基础。也为之后类似经济管理活动决策提供决策依据。

2.保障措施

一是完善信息技术监督手段

通过权力运行监控系统的信息化将传统的“人防”为主的防控措施上升到“技防”为主的监督管理共享体系，并设置相应控制模块将流程予以锁定，对于项目的大额异动、异常情况等数据入库设置自动报警机制，这样不但实现监督关口前移，又可以通过信息手段保留管理痕迹、提供决策依据。

二是提高内部审计的时效性

内部审计工作的时效性主要体现在及时发现权力运行过程中的问题，对执行部门工作暴露的风险点进行实时监督并提出切实可行的审计建议。内部审计时效性在权力运行监控中显得尤为重要，这使得事后审计向事前审计、事中审计成为可能。从整体监督体系来看，将监督关口向前移，围绕事前防控为核心的经济事项廉政风险防控机制。

三是建立多部门联动机制

建立执行职能部门与监督部门的联动机制，以制度建设为基础，明确各职能部门各岗位的职责，规范经济管理活动各业务流程，通过信息化将流程固化。建立纪检监察和内部审计耦合路径，在规范的制度框架基础下，发挥各自监督特点，实现信息共享、工作成果共享，从机制规范化、制度化和流程化，对于不同经济管理活动进行互动的监督合力。

三、结论和思考

综上所述，依托审计监督和纪检监察联动形成监督合力在医院监督体系中发挥着重要的作用。但审计监督和纪检监察耦合性在具体制度设计及耦合路径设计等问题还处于探索阶段，还需要从多维度深入思考，以期构建涵盖医院权力运行过程中关键人员和环节的监督网，化解廉政风险的同时，提升医院运营管理，助推医院健康发展。