国外防止利益冲突制度的相关实践

郑卫东 许杰

从1980年代开始，防止利益冲突被国际组织及许多西方发达国家视为有效预防腐败的前瞻性策略，在理论研究层面，从政治学、社会学、行政伦理学和法学等多学科视角展开，对利益冲突产生的原因、表现形式以及与公共行政伦理、腐败的关系等进行深入研究，并达成“利益冲突是腐败发生的主要原因”的共识[1]；在实践层面，防止利益冲突制度是整个国家廉政体系建设的支柱，通过建章立制，对公职人员的财产申报、资产处理、回避、礼品和馈赠、离职后的就业、经济投资活动等容易引发利益冲突的事项以立法形式明确界定，并强化执行力，防止利益冲突发生，收效显著。

（一）国际法律文献中关于利益冲突的相关规定

20世纪90年代开始，联合国及其专门机构就开始关注腐败和利益冲突问题。1990年的第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会上就曾要求各国应在打击贪污舞弊的法律中设立利益冲突罪，并强调公职和私利之间的冲突应得到正确处理。会议通过的《反腐败实际措施手册》为各国提供了一个处理腐败问题和防止利益冲突的蓝本。1996年，第52届联合国大会通过《公职人员国际行为守则》，在第二章“利益冲突和回避”、第三章“公布资产”、第四章“接受礼品或其他惠赠”中对防止利益冲突作了专门规定。2003年第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》多次明确使用“利益冲突”，并强调要求，“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度”，“公职人员特别就可能与其公职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报”。[2]

（二）国际组织关于防止利益冲突的立法和实践

在国外关于防止利益冲突的实践中，世界经济合作与发展组织（OECD）和亚太经济合作组织（APEC）的政策很有代表性。

从利益冲突的概念界定到防止利益冲突“伦理工程”（ethicsinfrastructure）的设计，OECD始终走在前列，对成员国防止利益冲突的实践经验不断总结、提炼并加以引领，为西方发达国家在防止利益冲突的顶层设计与体系架构指明了方向。近年来，OECD相继出台《公共服务伦理：现实问题与实践》、《信任政府：OECD国家的伦理策略》、《公共服务中的利益冲突管理：OECD的指导原则与评述》等研究报告，形成一个指导管理和防止利益冲突的政策体系。其中，《公共服务领域管理利益冲突指引》提出要服务于公共利益、提高透明与审慎、增强个人责任和表率作用、形成不宽容利益冲突的组织文化等管理利益冲突的核心原则，要求公职人员在面对利益冲突时，必须以公共利益为行动指南，放弃与公共利益相冲突的私人利益，不管是存在潜在的冲突还是现实的冲突。这是处理利益冲突最基本的要求。《公共服务领域管理利益冲突指引》也成为国际层面第一份为政府部门管理利益冲突提供全面指导的法律文献。

成立于1989年的APEC也一直致力于推动各经济体的反腐败合作。除出台相关反腐败的承诺、行动计划等指导性文件外，2009年，中美在北京共同主办了反腐败研讨会，以“APEC廉政准则——防止利益冲突”为主题，围绕廉政准则的建立与执行、避免和消除利益冲突等议题，开展广泛而深入的探讨。

（三）西方发达国家关于防止利益冲突制度的主要内容

尽管利益冲突无处不在，但防止利益冲突制度不可能涵盖所有可能发生利益冲突的领域,而是重点关注最可能发生利益冲突的风险领域[3]。因此，各国政府关于防止利益冲突的实践内容相对比较集中，基本都围绕下列内容展开：

1.利益公开

利益冲突中的信息公开又称信息披露或者利益申报，是指公职人员按照利益冲突标准（利益冲突风险评估机构制定）将自己有可能涉嫌利益冲突的经济关系或社会关系告知相关组织。公开的目的是为了监督，就是要把最大限度的知情权赋予公众，把最小限度的隐私权赋予公职人员。如美国总统当选后的第一件事，就要根据《政府道德法》晒家底——公布私家财产。英国也建立有利益冲突登记和利益声明制度，要求官员在参与决策之前首先要说明拟定决策事项是否关联到个人利益。澳大利亚规定，公职人员有责任向其部门领导报告自身存在的现实的或明显的利益冲突；其部门领导有责任决定是否存在或可能存在利益冲突，并决定是否要求该公职人员消除利益点、将其调动至不存在利益冲突的岗位或允许其继续履职等。新西兰规定，公职人员必须在就职及履职过程中披露利益冲突或潜在的利益冲突，然后由本部门首席执行官确定是否存在利益冲突，若存在，应采取什么样的解决行动。

财产申报和公示是利益公开中最主要的方式，也是整个防止利益冲突制度建设的核心内容，这里不妨多加介绍一二。

作为监控公共权力者财产状况的重要措施，财产申报和公示被公认为是公职人员的“诚信表达方式”，早在上世纪80年代就受到西方发达国家重视，最初被称作“阳光法案”。但公职人员的财产申报是一项非常复杂的社会工程，各国制度差别很大，有的散见于多种法律法规中而无专门规定，如澳大利亚涉及公职人员财产申报的法律达13部之多，西方发达国家多数属于这类情况；有的制定了专门法律，如印度的《人民院成员财产申报条例》、印尼《关于国家官员财产申报的登记、稽查和公开的规定》等，主要以发展中国家居多；还有的针对不同的主体制定不同的措施，如日本，针对少数政治家或高级公职人员制定专门法律，而对于普通公务员则采取通行的财务和金融监管措施。正因为各国的法律制度千差万别，所以实践效果也不可同一而论。总体来说，财产申报基本包括以下内容：

申报主体上，要求所有公职人员都申报的除了俄罗斯、菲律宾等国家，西方发达国家基本都将范围限定在“政客”“官僚”的范围内，对普通公务员并不做硬性要求。但一般情况下，各国、各地区对申报者的关系人都比较重视，要求申报者不仅涉及法定的申报人，还要包括其家庭成员。

申报内容上，与所在国的经济发展水平有关。一般来说，经济发展水平越低、金融活动越简单、申报财产的内容就越简单；经济发展水平越高、金融活动越复杂，申报的内容就越多越复杂。如法国要求申报的内容就包括不动产、有价证券、家具、收藏品等达13大类之多，而发展中国家就相对简单得多。

申报方式上，一般都是以书面形式向有关机构提出，但各国根据公职人员的性质和类型不同，还分为政治家的任期申报、公务员（事务官员）每年规定日期的定期申报和对有关财产变动情况、接受馈赠、礼品等的随时申报。

申报受理上，各国的机构设置也不尽相同。有的国家设有专门的机构来管理和受理公职人员的财产申报和公示，如西班牙的“利益冲突办公室”（CIO）就有着明确的任务：收集、储存、保管申报信息，负责官员财产公示，监督控制相关申报工作等。但多数国家并没有独立的财产申报管理机构，如美国、新加坡等，都是向所属部门的负责人或内设机构申报。

在梳理财产申报时有一个避不开的内容就是财产公示。一般认为，财产申报的目的就是为了进一步公开，没有公开公示，也就失去了申报的意义，但根据各国的实践情况，基本倾向是：申报范围大，公示范围小。如日本，只要求议员公布与财产相关的利益；美国原则上只要求登记不要求公示。而比较有意思的是，相对于西方发达国家的谨小慎微，一些发展中国家倒是存在追求大面积实行财产公开的倾向。

2.利益回避

利益回避，古已有之，成语“瓜田不纳履，李下不正冠”其实就是对利益回避的形象说明。利益回避的本质就是实现程序正义，最大限度地排除私欲等可能影响公正、公平的因素。西方国家在廉政立法上，非常重视利益回避，利益回避制度涵盖公职人员的任前、任中、离任后整个职业生涯。如美国的《道德行为准则》就明确规定，任何政府官员或者雇员都不得故意亲自或者实质上参与同自己有着财产利益的特别事项，同时要求公职人员和雇员遇到与公务相冲突的私人事件或利益，即使不属于回避范围，首先也应当自行回避，并及时向上级主管如实提供书面报告，请求上级决定。加拿大《利益冲突法》规定，凡是能够对公职人员带来或造成优惠的任何境况都应避免。该法规指出，利益冲突的风险领域主要包括：参与外界活动；接受馈赠、礼品、招待费和其他福利；配偶子女及亲朋好友享受优惠待遇；个人投资；参与政治活动、决策；影响力的利用、内部信息和公共资源的使用。都包括任职回避、地域回避、公务回避等。奥地利《联邦官员法》规定：“凡有夫妻关系、直系亲属或不超过三代的旁系亲属关系，以及有过继、连襟、联姻或承嗣关系的公务员，不得在钱财账目的情况下，在一方对另一方有直接指挥权和监督权的情况下，安排在同一个单位工作。”等等。

3.离职后行为限制

离职后的行为限制也是各国比较关注的一类行为。针对官员们普遍利用离职之前的职位所产生的人际资源、经济关系与掌控的核心信息为自己及其亲友或者私营组织谋取利益，为了防止国家的秘密和资产流失，损害政府形象，西方发达国家严密监控、严格限制公职人员离职以后的行为活动。法国的《公务员总章程》规定：“已经退职的公务员，在任职不少于20年的情况下，允许利用过去的职称或职务作为名誉头衔；离职5年后方可到私营企业工作、参加咨询或参与资本活动。”美国有关法律规定，公职人员或雇员离职以后，5年之内禁止到任职期间与其有工作关系或者联系密切的公司任职，不得作为私营公司代表与原任职单位进行业务往来。如有触犯，将视为犯罪活动受到严厉的刑事惩罚。

4.兼职行为

为防止权钱交易，堵塞以权谋私的通道，西方国家对公职人员参与市场或社会其他工作的身份行为都有严格的限制。如各主要工业化国家的《公务员法》中专门规定，国家公职人员一律不准经商或兼职。英国规定：公务员不得经商，不得从事与本行政业务有关的任何赢利性事业，禁止公务员特别是财政部和外交部的公务员参加赌博和各种商业、金融性的投机活动。瑞士《联邦公务员法》规定：公务员不得兼营副业与工商业，其家属也不得开办餐馆咖啡馆等行业，否则必须辞职。德国在兼职问题处理上更领先一步，认为公务员兼职虽然有可能引发假公济私的问题，但也有利于充分发挥每一个人的潜能，所以对兼职行为并没有完全禁止。为正确处理公职人员兼职问题，德国专门出台《联邦公务员兼职法》，明令禁止五种兼职行为，即兼职的方式和程度不得妨碍履行主职的业务，所兼职务不能与其履行主职构成冲突，不能属于同一业务领域之内，不能影响到公务员的中立公正，不能有损公共管理机构的形象。同时规定了兼职收入的额度，兼职必须向领导报告等，有效避免了公职人员利用职务、职称、科研成果、公共设施等谋取私人利益。

与政府机构“有条件地允许”不同，国外对高校教师兼职行为是明显鼓励的。其中，美国关于高校教师兼职的规定对中国高校颇具借鉴意义。美国名校云集，大师荟萃，在实现服务于社会的重要职能过程中，大学教职人员参与校外（兼职或研究）活动非常频繁。1964年，美国大学教授协会（AAUP）、美国教育理事会（ACE）联合发表“关于预防大学在政府资助研究中的利益冲突”声明。随后，许多大学据此制定了各自的利益冲突政策。[4]如斯坦福大学在1975年出台了《关于学术性教职人员的责任冲突与利益冲突的政策》，约翰霍普金斯大学有“校外兼职和利益冲突的政策文件”，康涅狄格州政府对其辖管的大学制定了《教授科研和校外兼职的守则》，等等。这些政策和文件对校外兼职根据是否存在利益冲突进行科学分类，并对兼职的审批程序、期限、收入分配等做了详细规定，在促进大学自身发展和更好履行社会服务职能方面都发挥了重要作用。

5.礼品、赞助、捐赠等的处理

由于公务员利用职务之便私下接受贿赂、馈赠和接受礼品的情况会直接影响到公职人员在利益冲突境遇中的选择，所以各国历来都是严格限制的，规定所有公职人员（包括家属）都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠和捐献，从总统、总理到每一个公职人员都无一例外。英国的《荣誉法典》、《文官部行政官员条例》里规定：公务员不得以权谋私，不得敲诈当事人，不得接受任何团体或个人即使是善意的和非正式的礼品。德国有关法律规定：一切外国机构或个人赠送的礼品，不管礼品大小，均需上缴国家；公务员从事的公职与经济界有关时，不得接受礼品、宴请、接送、免费或降低收费的住宿等。芬兰的法律也明文规定：公务员不能接受价值较高的礼品，据物价指数，标准时有变动，大概不超过20欧元（约合人民币200元左右）。

（四）国外防止利益冲突制度的主要经验

1.注重立法，用完善的公务员伦理规范来加强对公职人员的道德约束。国际社会都认为，要解决利益冲突问题，首先要通过立法手段来规范公职人员的从政行为。因此，在许多国家的廉政立法中，防止利益冲突是核心内容。只要有公共权力行使的地方，就有相应制约私人利益的规范，在公共利益和私人利益之间树立起了坚实屏障。

如加拿大，从《政府官员行为准则》、《利益冲突章程》再到《利益冲突法》，前后近半个世纪的修改完善使得加拿大的防止利益冲突法在对公务员

需要遵从的关于财产申报、资产处理、离职后行为等设定一系列“红线”，为避免利益冲突的发生筑起坚固的制度防线，不仅内容上尽可能全面、详细，同时立法上还非常系统：如一部《加拿大公共服务的价值与伦理规范》，就有《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员关系条例》、《关于泄露内部信息的错误行为处理方法》、《关于预防和解决工作场所骚扰行为的政策》以及《加拿大信息法规》、《加拿大刑法典》、《加拿大财政管理法规》相配套，这些法律法规相互衔接、补充，形成了一条完整的涵盖公务人员工作生活各个环节的制度链。

再如美国。美国反腐败机制的发展受“利益冲突”概念的影响深刻,可以说，现代美国反腐败机制在很大程度上就是围绕“利益冲突”的概念建立起来的。1978年，美国国会通过《政府道德法》（1989年修订为《道德改革法》），专门设置有关利益冲突的条款，虽然一些欧洲国家都对利益冲突做出明文规定，但也只有美国将之列入刑事法典中——除在《美国法典》中规定了利益冲突犯罪外，还专门制定《基本利益冲突法》的刑事法律，规定了五种利益冲突的犯罪及相应的刑罚。

2.制度规定详细、具体，非常具有可操作性。西方发达国家防止利益冲突的规定一般都非常详细、具体，紧贴业务实际，对于指导公职人员正确处理利益冲突起到了很好效果。在澳大利亚，各个部门都根据公务员价值观和行为规范，制定了适合各自实际的具体操作指南。在美国，关于礼品收受、财务冲突、职权行使、兼职等行为都有详细规定，并附有判例阐述；有些政府和组织还会在制度设计中设置特别的“NOTE”（注）和“BE CAREFUL”（特别提醒），以提高条款的可操作性和警示性，如NSF MANUAL NUMBER 15.CONFLICT OF INTEREST AND STANDARDS OF ETHICAL CONDUCT（美国国家自然科学基金会雇员《利益冲突及道德行为准则》）在第二部分的21条对文件中“连带关系”中的“积极参与者”就利用“NOTE”作了详细注解：“积极参与者是指你主持一个委员会或分会、作为其发言人，或组织其活动。此外，花大量时间推广它的项目，或协调它的筹款事宜也是积极参与。会员关系、委员会会员关系，捐款、争取他人的支持不算积极参与。”在第三部分31条的代表资格中，在列出本文件容许的“可以做”的内容后附加了“BECAREFUL”：“如果你是律师，某些事情联邦法律允许做，但职业道德条例却不允许做”；51条关于兼职取酬的禁止规定中，同样用“BECAREFUL”警示：“违反这些规定就意味着犯罪”。[5]详细的注解与阐释使规定浅显易懂，厉害关系一目了然。有的放矢，才能一矢中的，防范的成效才能凸显。

3.设立有专门的管理监督机构。为保证各项防止利益冲突制度的施行，很多国家都设立了相关的工作机构，并对其在防止利益冲的职能、权限和运作程序做出具体规定，形成了防止利益冲突的组织保障机制。如在美国，各州政府的道德署承担着重要的利益冲突清理任务，是隶属议会和州长的独立监督机构，对公务人员提供建议、指导和惩戒；加拿大设立有隶属于国会、独立于政府的公共部门道德署利益冲突专员，作为日常工作机构，为高级公务员和国会议员提供咨询服务，解决利益冲突问题；西班牙设立有“利益冲突办公室”，全面负责监控各级各类官员的利益冲突，消除隐患，堵塞路径。日本更为完备，除在保持中立的人事院设立国家公务员伦理审查委员会来负责公共服务伦理规定的制定与修改、审查公职人员报告、调查公职人员伦理、惩戒违规人员外，还在内阁各组成部门设立伦理监督官，为公职人员遵守伦理规范提供日常指导和咨询，等等。

4.对违反规则的行为处罚严厉。防止利益冲突与严刑惩戒的有机结合是国际社会防止利益冲突法规制度的重要特色。如在新西兰，涉嫌利益冲突，下台就“没商量”：国会议长仅仅因停车被罚然后用国会的一纸信笺陈述原委，就被看作利用公权影响私事，最终辞职；国家警察总监因超速被巡警发现并拦截时“不由自主”地出示工作证件，巡警得知是自己的最高上司后，没有处理便放行，事件曝光后，警察总监也不得不辞职；等等。在美国，更是直接把《防止利益冲突法》上升为刑事法律，针对各种利益冲突行为规定了相应的刑事处罚，只要政府官员和相关人员存在利益冲突行为，哪怕是1美元的交易都会被视为腐败，就可能面临牢狱之灾，受到相应的法律制裁。威慑力提高的背后，是对规则的遵从与敬畏。腐败的低收益、高成本，使得公职人员只能竭尽全力为民众办事。否则，就会面临身心的双重打击。

5.重视公职人员的廉政教育。对公务员进行系统的培训，是加拿大政府一个由来已久的传统。加拿大法律规定，政府的培训费用在工资总额中所占的比例不得低于3%。新录用的公务员、新提拔的政府高级公务员和具有发展潜力的高级官员都要接受道德与价值培训。培训的核心内容就是公务服务中的价值观选择问题，即作为公务员应该具备什么样的价值观，如何正确处理好利己与利他、公益与私益的关系，如何避免和处置利益冲突。

再如连续七年在全球清廉指数排行榜上稳居榜首的新西兰，由国家事务委员会负责公务员队伍的廉政勤政建设，将公务员勤政廉政观的培养作为日常工作的一部分。他们十分重视对公务员的教育，将行为准则、价值标准、管理标准和腐败案例等编印成册或做成书签，下发给每位公务员，让他们清楚地知道，一旦腐败行为被发现，就将会受到严厉追究。除了政府相关部门的教育外，他们还与社会、媒体、家庭、民间团体的教育结合起来，加强对公民的宣传教育，让公民知道公职人员的哪些行为是被允许、哪些是不被允许的，遇到腐败问题如何处理，等等。