高校校长经济责任审计初探
 

高校校长经济责任审计初探

徐东升

审计缘于所有权和经营权的分离而诞生,随着时代的发展和进步,审计已经是不在拘泥于最初的真实性审计,亦即查账与公证,而且促进微观管理和提高经济效益,以至于在宏观上推动提高社会效益和社会管理水平、促进创建和谐社会和社会发展方面发挥着越来越重要的作用,现代审计的独特角色和地位无可替代。经济责任审计作为现代审计的重要组成内容,在干部任用等方面作用非常突出。教育系统担负着为国家培养人才的重任,开展领导干部经济责任审计,是现代社会的内在需要。

高校校长经济责任审计是一项重要和经常性的高校审计工作内容。开展高校校长经济责任审计,对促进高等教育事业的发展具有重要的现实意义,进行高校校长经济责任审计研究,尤为重要和迫切。

一、高校校长任期经济责任审计的法治建设

国家审计法规定了实行国家审计监督制度,各级审计机关开展审计工作有了法律依据。审计署关于内部审计工作的规定(审计署令第11号)使广大内部审计人员有了制度保障。在此基础上,有关具体的经济责任审计的规章制度进程大体如下:

1.1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》(中办发〔1999〕20号),标志着我国经济责任审计工作的开始。

2.审计署2000年12月印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》(审办发〔2000〕121号),在总结经济责任审计经验的基础上,进一步规范了经济责任审计工作。

3.2010年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号),进一步推动了经济责任审计工作的深入发展。

4.审计署关于印发深化经济责任审计工作指导意见的通知(审经责发〔2011〕122号),对包括准确把握经济责任审计内容、审计评价、审计结果运用等诸多方面做了详细地指导。

5.2014年7月经中央经济责任审计工作部际联席会议审议通过,审计署等部委联合印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(审经责发〔2014〕102号)。该《实施细则》分总则、审计对象、审计内容、审计评价、审计报告、审计结果运用、组织领导和审计实施等,对经济责任审计工作的开展具有重要现实意义。

6.教育部《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》(教财〔2011〕2号),结合教育系统特点,在实际工作中参考使用。对于教育系统领导干部任期经济责任审计的审计内容作了具体规定,针对性强,具有重要的实践操作价值。

7.中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,自2019年7月7日起施行。

二、高校校长经济责任审计的必要性

(一)促进高校合理节约使用教育资金,发挥教育资金最大效益

教育是强国之路,国家的未来在于青少年,青少年的未来在于教育。随着人们对教育的根本认识,国家对教育越来越重视;对教育的投资越来越多。开展高校校长经济责任审计,是促进高校合理节约使用教育资金,发挥资金最大效益的客观需要。

促进高校合理使用教育资金,需要有制度保证。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》是审计界开展经济责任审计的纲领性文件,而教育部《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》则是高校校长经济责任审计的指导性文件。随着我国法制化、规范化建设,经济责任审计成为审计工作的重要领域。对高校校长经济责任进行审计,是促进高校合理节约使用教育资金、发挥教育资金最大效益的需要。

(二)开展高校校长经济责任审计,是干部管理、建立和谐校园、和谐社会的需要

经济责任审计结果报告归入被审计领导干部本人档案”的规定,无疑增加了高校校长对经济责任审计的重视程度,对高校校长形成有力的监督力量,对于干部管理、建立和谐校园具有现实意义。

近年来,国家财政对教育的投资加大,各地高校掀起了一波新校区建设的高潮,高校这一清水、纯洁之地也成为了腐败的高发地之一。所以,开展高校校长经济责任审计,有利于反腐倡廉、建立和谐社会。

(三)促进高校建立和完善内部控制制度

提高高校管理水平,关键在于是否有完善的内部管理制度,并得到有效执行。开展高校校长经济责任审计,把高校重要经济事项管理制度的建立和执行情况作为审计的主要内容之一,就客观地促进了高校建立和完善内部控制制度。

高校是否有完善的内部管理制度,体现在高校内部管理制度体系的建设方面,具体体现在包括教学、科研、学生管理、行政后勤等各个方面的制度体系是否建立起来、是否完善。

三、高校校长经济责任审计的特点

(一)涉及内容丰富、庞杂、全面,审计工作量大

因为高校校长负责学校全面工作,涉及到高校教学、科研、学生管理、行政后勤、三产发展等各个方面,需要审查高校年度预算执行、财务收支的真实、合法和效益情况,重要投资项目的建设和管理情况,高校对下属单位财务收支、经济管理活动的管理和监督情况,高校重要经济事项管理制度的建立和执行情况,高校校长在高校经济活动中的重大决策情况等等许多方面,所以审计的内容特别丰富,审计需要大量的审计资源才能完成高校校长经济责任审计的工作任务。

(二)责任界定难度大,评价难度也大

在高校,实行的是校党委领导下的校长负责制,重大事项需要经过校长办公会、党委会研究,甚至职代会表决通过。因此,就出现了审计要划清校长与校党委、校长与职代会、校长与中层干部之间的责任的问题。由于校长在任期内重要事项较多,重大决策较多,有时问题错综复杂,决策环节也要几上几下,也给决策责任的归属带来了困难。同时,在进行审计评价时,应当加以区分直接责任、主管责任和领导责任,所以对高校校长的责任评价也非常困难。

(三)定量指标较多,定性评价标准较为特殊,注重社会效益和高校长远发展

在采用定量评价方法时,结合审计工作的实际情况,一般可以参考以下指标:预算收入完成率、预算支出完成率、人员经费支出比率、公用经费支出比率、资产增长率、负债增长率、净资产增长率、资产负债率、科研经费收入年均增长率、基本建设投资计划完成率、在建工程资金占用率、工程结算审计审减率、学生人均经费支出额、师生比、长期投资收益率、暂付款占全部流动资产比率、违规资金比率等。由于定量指标繁多,给审计人员进行综合评价带来了挑战。

高校是培养人才的摇篮,不以盈利为目的,更注重社会效益和长远利益,讲究长远发展和发展后劲。如果单纯以财务指标纵向对比或者横向对比,不具体问题具体分析,就会出现错误的审计判断,得出不公正的审计结果,从而最终给出错误的审计评价。

(四)审计对象、程序比较特殊

审计的对象是高校校长。干部管理部门将高校校长经济责任审计结果作为考核、任免、奖惩被审人员的重要依据。经济责任审计结果报告也归入了被审人员本人档案,所以经济责任审计结果直接影响被审人员的个人发展。

在审计程序方面,高校校长经济责任审计和财务审计等其他类别的审计相比,有其独特的审计程序,表现在审计机构要按照干部管理部门的委托进行高校校长经济责任审计的立项;要进行审前调查;审计组在实施审计工作前应召开进点会;经济责任审计结果报告最后要归入被审人员本人档案等。

四、高校校长经济责任审计需要把握的方面

进行高校校长经济责任审计,由于审计内容庞杂、工作内容繁多,涉及的方面也很广,所以要做好高校校长经济责任审计,必须重点审查和把握的以下方面:

(一)审查高校年度预算执行、财务收支的真实、合法和效益情况

审查高校年度预算执行是否完成,完成的比例及未完成的原因是否合理、财务收支是否真实、合法,经济效益是否明显,财务资金的使用是否合理、高效,披露是否真实,有无弄虚作假的行为。

(二)审查高校重要投资项目的建设和管理情况以及高校校长的重大经济决策情况

审查高校重要投资项目是否进行了可行性研究;是否有项目基本建设计划;审查年度投资额的合理性;审查资金来源的可靠性;审查是否未经批准、擅自扩大建设规模、随意超预算,是否严格执行国家有关项目招投标制度,有无规避招标和分解招标的情况。审查是否签订了经济合同,经济合同条款是否合理、合法与公平。审查建成项目新增效益情况。

在审计过程中,不要忽视审查高校对下属单位财务收支、经济管理活动的管理和监督情况。要审查对下属单位财务收支、经济管理活动的管理和监督是否到位,下属单位内部控制管理制度是否健全、有效,事业发展成果或经济效益是否正常或突出。

要注重审查高校校长经济管理决策的经济效益、社会效益情况。重大经济决策是否民主、程序是否合法。有无重大经济决策失误,造成重大经济损失的情况。

(三)审查高校重要经济事项管理制度的建立和执行情况

特别是高校财务管理、审计等内部控制制度的健全、有效性情况,包括教学、科研、行政后勤等方面。审查高校是否有效执行国家政策,如收费有无违规行为,超标准收费,另立名目收费,是否已报国家财政部门、物价部门备案;是否有违规招生、违规安排亲属、任人唯亲,排除不同意见的同事的情况;有无违规搞建设项目的情况。还应当关注高校校长廉洁自律的情况,审查其有无贪污、受贿情况。

(四)审查高校贯彻科学发展观、事业发展情况

在审计实务中,可以更多运用相关数字进行不同高校的横向对比、同一高校的纵向对比。如培养学生规模、质量;科研水平与科研规模;评价应更突出关注高校办学的社会效益和长远利益,符合国家政策导向,如专业设置方面是否符合国家政策导向。

五、高校校长经济责任审计的总体审计策略

(一)审计内容全面、不遗漏,不超出审计范围

审计的内容应当根据国家有关文件规定来界定。当前主要的具体文件依据是《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和《关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》。着重于审计有关经济方面的活动,避免扩大化。没有经过审计的内容和方面,不应当发表审计意见。

(二)责任界定明确,审计过程体现经济责任审计特点的要求

强调谁决定谁负责,划清校长与党委、职代会、中层干部之间的责任。校长有权决定并由校长决定的,校长负责;校长无权决定的,校长不应当承担责任,体现公平合理的原则。

按照经济责任审计的标准要求,进行财务资料的审计,避免成为财务收支审计或案件调查。注重内部控制制度有效性审计,可以采取重点抽查部分制度,进行跟踪,看制度具体落实有效性程度。审查会议记录,进行访谈、书面无记名调查。突出廉洁自律情况审计,可利用调查、查账、公开征求意见等形式进行审查。查账要目标明确、针对性强。审查被审计人有无贪污受贿、超标准购车、虚报费用、私设小金库等情况。

合理利用审计资源。在审计过程中,应当考虑审计人员数量、胜任能力、审计时间或聘请有能力的会计师事务所进行审计。更多利用第一手资料,如实地考察、各方人士访谈、座谈会、发放调查表等。

(三)对定性的评价可以尽量借助定量指标来完成

对定性的评价往往很困难,但是可以尽量借助定量指标来完成。例如对在5%以内,就可以认定被审计单位财务收支是真实的;如果被审计单位提供的会计报表数字与审计认定的数字的差错率在5%—10%,就可以认定被审计单位财务收支是基本真实的;如果被审计单位提供的会计报表数字与审计认定的数字的差错率在10%以上,就可以认定被审计单位财务收支是不真实的。列表如下:

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(四)建立和运用评价指标体系

在审查高校年度预算执行情况时,可以借助预算收入完成率、预算支出完成率等指标;在审查高校财务收支的真实性情况时,可以借助会计报表数字与审计认定的数字的差错率指标;在审查高校财务收支的合法性情况时,可以借助违规资金比率指标;在审查高校财务收支效益情况时,可以借助资产增长率、净资产增长率、长期投资收益率等指标;在审查高校事业发展情况时,可以借助人员经费支出比率、公用经费支出比率、负债增长率、资产负债率、学生人均经费支出额、师生比、科研经费收入年均增长率、基本建设投资计划完成率、在建工程资金占用率、工程结算审计审减率、暂付款占全部流动资产比率等指标。通过建立和运用评价指标体系,可以使我们取得可靠的数据证据,增强审计结果的证明力和说服力。

 
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