关于推动高校领导干部经济责任审计标准化的思考
 

关于推动高校领导干部经济责任审计标准化的思考

钟贻俊

当前,对学校二级单位党政领导干部的经济责任审计已经成为高校内部审计部门的常规业务以及重点工作。经济责任审计的开展对于促进领导干部守法、守纪、守规、尽责,推进领导干部经济责任履行,推进高校教育治理体系和治理能力现代化具有重要意义。审计署2019年4月发布的《2019年度内部审计工作指导意见》也强调要充分发挥经济责任审计作为规范权力运行、提升组织经营管理水平、有效防范风险的重要举措作用,推动本部门本单位领导干部切实履职尽责。经济责任审计作用的发挥依赖于审计实施、审计结果、审计评价的规范化和一致性。然而,目前高校在开展经济责任审计的过程中由于缺乏统一标准,在对不同单位不同审计对象进行审计时往往因取得的审计资料、采取的审计方法不同,导致审计发现、审计深度、审计评价因人而异,这将有损审计结果的公正性和公信力,影响经济责任审计作用的发挥。因此,为了实现同一类审计对象“一把尺子量到底”、审计评价一致、客观、准确的目标,高校审计部门应当积极推动经济责任审计标准化和规范化,从而提高审计质量,最终实现审计价值。

一、高校领导干部经济责任审计存在的问题

(一)审计内容缺乏规范性

本文根据公开可获得的信息调查了31所部属高校制定的领导干部经济责任审计制度,除个别高校在2010年前制定的制度依据国家早期文件,大部分高校制定的经济责任审计制度或实施办法依据的是《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号)及其实施细则、《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》(教财〔2011〕2号)及《教育部经济责任审计规定》(教财〔2016〕2号)。以最贴近高校业务的《教育部经济责任审计规定》为例,其中对审计内容按照高校党委领导干部、行政领导干部以及教育部管理的国有企业领导人员分别进行了规定,主要是围绕“贯彻执行党和国家、教育部门重大财经政策和决策部署,履行有关职责,推动单位科学发展情况;遵守有关法律法规和财经纪律情况;有关目标责任制完成情况;重大经济决策情况;单位预算执行和财务收支的真实、合法和绩效情况……机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况;对下属单位有关经济活动的管理和监督情况;履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况,以及本人遵守有关廉洁从政规定情况;对以往审计中发现问题的整改情况”等内容。

由于教育部制定的该文件是针对直属高校领导干部的,审计内容涵盖了全校各个层面的业务,而高校内部审计部门审计的对象主要是学校二级单位党委和行政领导干部、校属企业领导干部以及其他直属和下属单位领导干部,其承担的经济责任与教育部经济责任审计对象所承担的存在较大差异,因此以教育部经济责任审计规定定义的审计内容审计校内领导干部时往往导致部分审计内容无法落地或是停留在较浅层面。此外,高校二级单位中学院与职能部处的业务也存在很大差异,二级学院承担的是某一学科的教学、科研等管理职责,而职能部处承担的往往是学校某一领域的管理职责,这就导致两类单位的领导干部在审计时的侧重点也不同。在调查的31所部属高校中,有23所高校审计内容基本与教育部经济责任审计规定相同(个别学校未区分党委领导干部和行政领导干部的审计内容),仅有8所高校在制度中对审计内容按照职能部处、二级学院、校属企业、直属单位等进行了区分,但是区分的内容比较笼统,不同学校对同一类单位领导干部规定的审计内容也不同。

由于审计内容的定义未能结合审计对象实际、缺乏规范性,不同审计人员在具体实施审计时根据主观理解进行审计证据收集,部分审计内容可能审计不到位,审计结果和审计评价也自然不同。因此,必须对结合高校中层管理干部的实际情况明确审计内容,以便于审计人员具体实施。

(二)审计实施缺乏标准化操作细则

内部审计准则第2205号——经济责任审计以及教育部经济责任审计工作领导小组2017年1月发布的《教育部经济责任审计工作规程》都对审计程序进行了规范,高校内审部门在审计过程中对应参照了相关程序。但是这些文件只是对审计程序形式上的内容进行了规范,具体到审计实施过程,尤其是对每一方面审计内容如何获取审计证据并没有标准化的指引。由于经济责任审计内容覆盖面非常广泛,审计过程中需要关注的内容相对较多,缺乏标准化的指引,会导致不同审计人员在审计实施过程中可能对不同审计内容需要执行的审计程序有不同理解。部分审计人员“面面俱到”但不够深入,导致审计结果与领导干部履行的职责相关性不强;部分审计人员以偏概全,只关注被审计的单位提供的资料,应获取的审计证据未获取而导致审计报告未能全面反映问题;个别审计人员受审计时限和审计力量的限制,审计程序甚至没有执行到位,产生审计盲区等。随着高校审计业务量的增加,越来越多的审计项目被委托给社会审计机构(事务所)。由于不同的审计组水平、经验不同,审计的思路和侧重点也不同。尤其是事务所审计人员由于对高校业务和相关政策不够熟悉,依然按照企业审计的方式对高校领导干部实施审计,往往侧重财务收支方面,而对其他重要审计内容审计不到位。综上,审计实施标准化细则的缺失可能导致同一类审计对象被审计的深度和广度不同,不同审计人员对重大问题查深查透的标准不同,个别应审计和发现的问题未被发现,审计结果也因此不同,审计结果未能客观、公正、全面的评价领导干部的履责情况,影响审计的公正性和公信力。《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财〔2015〕2号)中提到要健全和完善经济责任审计工作制度体系,要制定和完善学校内部经济责任审计制度,明确审计对象和审计内容,规范审计程序和行为。因此,有必要制定标准化的审计实施细则,规范审计程序和行为,从而提高审计质量。

(三)审计评价缺少具体标准导致评价缺乏一致性

高校领导干部经济责任审计是对高校经济活动监督和管理的重要途径,也是评价领导干部在任职期间履行经济责任的重要方式,有效实施经济责任审计,可以促进领导干部良好的竞争机制,促进学校健康发展,推动党风廉政建设。要实现上述目的就需要对领导干部履行经济责任的情况进行客观、公正、全面的评价,《教育部经济责任审计规定》(教财〔2016〕2号)中规定了审计评价的重点和一般依据以及责任认定,但是由于高校的业务涉及内容较多,不同单位的领导干部难以用统一的统计数据或者绩效目标去评价,特别是针对新的问题、尤其是政策落实等方面的问题由于缺少统一、定量、具体的评价标准,审计人员要做出客观、准确的评价就比较困难。在审计实施过程中,受审计时间、审计力量以及可获得的现成数据的限制,审计人员很难针对特定审计对象找到适用的评价标准,因此导致审计评价不够深入和恰当。在责任界定过程中,由于缺少对重大损失的统一标准,不同审计人员对同一事件的责任认定也可能不同,可能导致被审计人员对责任界定结果存在质疑。

(四)审计工作质量控制缺少参照

审计过程标准化是审计工作质量的控制的工具,也是审计复核的依据。由于前文所提及的审计各个环节标准化的缺失,导致在审计质量控制很大程度上依赖于审计人员的职业判断,这一方面增加了审计质量控制的难度,另一方面也降低了审计效率。要保证经济责任审计项目的质量,需要全过程的审计质量控制体系:审前对工作内容、审计方案等进行评估,突出审计重点、明确审计内容、审中对现场审计工作进行反复验证,及时修正审计方向,对发现的问题和线索进行及时的跟踪落实,解决审计过程中遇到的各种问题;审后制定严格的审计项目评价体系,对审计报告的内容完整性、事实描述准确性、审计结论的正确性、引用法律法规制度的恰当性等进行把控。在审计标准化缺失的情况下,要达到上述审计质量控制要求,在既定的审计力量、审计项目时限下是很难实现的。

而随着高校将经济责任审计项目委托社会审计的增多,内部审计机构需要根据适当的标准对外部审计工作质量进行客观评价。由于每个事务所在高校领导干部经济责任审计业务中的经验不同,对高校业务的了解程度不同,导致他们的审计侧重点、工作成果呈现各不相同。这一方面增加了内部审计机构评价审计质量的难度,另一方面也降低了利用外部成果的效率。

二、高校经济责任审计标准化路径初探

(一)行业经验的积累与共享

我国高校领导干部经济责任审计自2000年教育部、财政部发布《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》(教财〔2000〕14号)后全面推开,各高校陆续将领导干部经济责任审计纳入常规业务。至今高校开展领导干部经济责任审计工作已有近20年,在这个过程中每个高校的内审部门都积累了相关的审计经验。同时,每年教育部组织专家组对高校校长进行任期审计,更是聚集了行业精英,取得了丰硕的成果。但由于信息沟通不畅,经验固化不及时,这些珍贵的经验没有得到充分的利用。在建立经济责任审计标准化的过程中,首先可由教育部牵头专家组对审计内容进行进一步的明确,为高校内审部门开展审计明确方向,而后通过组织高校内审部门优秀案例分享等方式,不断将各个高校在开展审计过程中有效的做法汇总,从而提取出对审计实施过程有参考意义的标准。

(二)参照注册会计师财务审计建立标准化审计程序

注册会计师在从事财务审计的过程中是依据《中国注册会计师审计准则》确定审计程序,严格地实施法定审计程序,这使注册会计师按照相应程序审计每一个项目时在确保审计质量的同时还可以兼顾效率。领导干部经济责任审计依据的法规、制度多,审计范围广,虽然无法向注册会计师财务审计那样严格执行法定程序,但是通过前述的经验积累,还是可以制定在每个审计方面需要执行的程序。可以按照实施的必要性分为主要实质性程序和选择性实质性程序,由高校内审部门根据所审计对象的不同选择相应的程序,这样在提高效率的同时可以避免因人员经验不足导致审计不全面等问题。

(三)通过信息化推动经济责任审计标准化

2017年教育部发布《关于推进直属高等学校内部审计信息化建设的意见》后,高校都将审计信息化纳入了日程。信息化的建设过程中需要规范化的组织管理和审计流程设计,内部审计部门应借助这个契机梳理已有的经济责任审计经验、技术和知识,通过审计信息系统将审计流程固定化、文书资料模板化,为实现审计标准化奠定基础。

三、高校领导干部经济责任审计标准化的意义

推动高校领导干部经济责任审计标准化是解决审计资源匮乏与审计任务重这一矛盾的必行之路,其意义主要有:

(一)有利于提高审计质量。通过标准化所有审计环节,可以弥补个别审计人员专业能力的不足,减少因审计人员个人因素和能力因素出现风险点遗漏,将审计工作由经验型审计逐步向科学型审计转变,提高审计工作质量。

(二)有助于整合审计资源。通过集中教育部、专家组、高校内审部门的经验,建立标准化操作程序和规范,有利于将审计资源固化。审计人员在按照标准审计的过程中对同一审计事项的定性将更具统一性和准确性,审计质量把控也有据可依,从而提升审计效率和效果。

(三)有利于提升审计队伍水平。标准化的审计程序,即告诉审计人员应该怎样实施审计工作,即使对于新员工只要按照审计程序,完成标准化的审计底稿,就能较快的掌握审计工作,熟悉审计风险点具体应执行流程,提升审计队伍的水平和能力。

当然,高校领导干部经济责任审计标准化的实现不是一夕之功,需要审计人员根据环境、政策变化不断完善。正如财务审计标准化的实施有一个较长的发展过程,高校领导干部经济责任审计标准化因审计范围广将需要更长的过程,在这一过程中我们每个高校审计人员都将是参与者。

 
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