树立“三个主动”意识，优化高校建设工程投资控制模式，发挥审计监督作用

王文娟

近年来随着国家教育经费投入逐年加大，高校建设规模不断扩张，建设资金来源更加多元化，建设工程投资活动日趋复杂，对高校建设工程投资控制工作也提出了新的更高的要求。建设工程投资控制工作在整个工程建设过程中是极为重要的，要在确保工程质量和进度的前提下，有效的控制投资规模，使其不超出建设标准且在预算额度内实施，不仅是国家政策法规的要求，更是每个高校建设工程综合管理水平和效率的体现。

由于建设工程存在计价复杂性、定价动态性和计量多样性等特点，因此国家相关制度规定：建设工程投资规模必须经过严格的可行性论证和投资审批程序，投资规模一经确定，施工图设计应严格地控制在批准的投资限额内，不得出现“三超”现象，即决算超预算、结算超概算、概算超估算等。建设工程领域出台多项规定都强调建设工程管理必须精心准备、科学合理地组织实施，全过程地进行审计监督，使建设工程投资规模必须控制在合理的范围之内。可以说，建设工程投资控制模式的科学性及其审计监督决定了建设工程造价的合规性、合法性与合理性。

一、用现代内部控制理念设计高校建设工程投资控制模式

内部控制理念最早于1936年由美国会计师协会（AIA）在《注册会计师对财务报表的审查》文告中正式提出，当时是指为保护现金和其他资产，检查会计账簿的准确性，而在公司内部采取的手段和方法。随着经济的不断发展，内部控制理念在内涵和外延上都发生了较大的变化。经过多年在会计领域实践中不断推陈出新，COSO于1992年对内部控制理念进行了突破和创新，并得到了国际社会的高度认可。所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。内部控制理念是以风险管理为导向的，内部控制的动力来自于单位对风险的认识和管理，其实质就是风险管理。应用现代内部控制理念对高校建设工程投资控制模式进行思考，可以从事前防范、事中控制和事后监督三个环节来设置有效的内部控制模式，从主动防控管理风险的角度来优化建设工程投资控制模式。

高校建设工程实施一般分为四个阶段：立项设计阶段、施工准备阶段、施工阶段和竣工验收阶段。工程建设投资控制贯穿于工程建设全过程的各个阶段，但由建设工程本身的特点决定了，越是靠前的阶段对工程建设的影响越大，其中立项设计阶段对工程总造价的影响最大。相关统计表明，投资估算和设计概算对建设工程的影响程度占75%以上。对于立项设计和施工准备阶段，工程管理部门对建设工程投资控制模式应以事前防范为主。现代内部控制理念要求建立严格的授权审批手续、明确各相关部门职责、充分考虑不相容职务相互分离，以及实施限额设计有效控制建设项目投资规模等，在施工阶段和竣工验收阶段，工程管理部门应加强事中控制与事后监督，这一阶段建设投资控制的主要依据是施工合同，它是工程建设质量控制、进度控制和投资控制的落脚点，是建设工程全过程投资控制的核心。按照内部控制理念，管理控制要抓住关键控制点，工程管理部门对施工合同的执行情况要作为关键控制点进行跟踪、监督和检查。

建设工程管理审计由高校内部审计部门来实施，内部审计作为高校内部管理的一种监督机制，其职责就是促进建设工程内部控制建设，促进有效控制建设工程投资规模。由内部审计实施的建设工程管理审计将现代内部控制理念与实践相结合，通过事前、事中和事后全过程监督成为建设项目内部控制机制的重要组成部分。高校的内部审计机构熟悉本单位的经济活动和管理情况，具有外部审计所没有的优势。同时，高校内部审计的监督形式正在从事后审计方式向事前、事中和事后审计并重发展的方式转变。这一转变，不仅有利于揭露高校在财政财务收支及其有关的经济管理活动中存在的违法违规问题，而且通过事前和事中审计，可以有效地防止、发现并纠正本单位在资金、资产和资源的使用中出现的不合法、不合规、效益差的地方，内部审计很好的践行了现代内部控制理念，在建设工程管理过程中充分发挥审计监督作用，为高校建设工程管理保驾护航，促进良性发展。

二、建立“三个主动”意识，促进优化高校建设工程投资控制模式

“三个主动”意识，强调的都是主动控制。所谓主动控制，是指预先分析实施过程中各种风险因素及其导致目标偏离的可能性和程度，从而拟订和采用有针对性的预防措施。总的来说，主动控制是一种面对未来的控制，但长期以来，人们形成了一种惯性思维，较为看重目标值与实际值的比较。只有当发现当实际值偏离目标值时，才分析其产生偏离的原因，并确定下一步的对策。为了尽可能早地发现甚至是避免出现目标值与实际值的偏离，必须事先采取主动的控制措施，实施主动控制。也就是说，工程投资控制不仅要做到反映投资决策，反映设计及施工管理情况，通过发现偏离值被动地控制工程投资，更要能主动地去影响投资决策，影响设计及施工管理，充分发挥主动意识去能动地控制工程投资。审计不能替代业务管理，但是审计可以通过监督职能的发挥促进管理职责的改进和落实。通过审计监督，促进优化投资控制模式可以通过以下三方面来具体实施。

（一）主动预测

主动预测来源于对建设工程的全面了解，来源于对建设工程投资的目标控制。高校建设工程要在保证质量和工期的前提下，把工程造价控制在合理水平。

在立项设计阶段，工程管理人员应主动在设计合同中明确评价指标。如在限额设计的前提下，可以明确合理的单方造价指标，对于设计指标低于评价指标且经得起各方面检验的，可以按照节约的工程造价给予设计一定比例的奖励。相反对于高于评价指标的设计内容必须改进方法，若无合理原因在最终竣工决算时造成工程造价高于评价指标的应扣减一定比例的设计费。在施工准备及施工阶段，工程管理人员对超投资风险点的预测主要体现在招标文件编制和施工图预算中。招标文件编制内容要完备，对于目前采用工程量清单计价的工程应要求投标人按照招标人提供的施工图纸等文件仔细核对工程量清单，若存在误差和遗漏应在规定时间内向招标人提出。招标控制价是招标人施工图预算的体现形式，是控制施工图预算不突破投资限额的重要措施，必须在招标前对施工图纸中的不完善的各项细节进行细化落实，通过施工图预算与设计概算指标进行比较分析，对设计中存在经济方面不适宜的做法进行改进，以确保施工图设计不超投资限额。

主动预测必须是在事前、在风险发生之前，内部控制的理念就是以风险管理为导向，风险是我们做出预测的动力。审计在监督的过程中应发挥业务专长，运用同类审计项目经验适时提出合理化建议，主动预测前提下出具的审计意见更多的是提醒、提示，在风险发生之前做出的预判，但这时审计监督的作用是“一针及时省九针”的效果。实践证明，对设计阶段、施工准备阶段主动预测风险点采取合理措施，是控制投资规模的最有效手段。

（二）主动协同

主动协同来源于对建设工程的系统管理，建立完善的工程造价管理协同工作机制。在内部控制中，不相容职务的分离是基本要求。职务的分离从另一个角度理解，就是职责的分解。不相容职务职责的分解最终目的是实现内部控制系统相互牵制、协同工作。建设工程管理内控体系中，工程技术与工程经济是两项不相容职务。不相容职务的概念不是工程技术人员只懂技术工作完全没有经济意识，也不是工程经济人员只懂会计和预算情况完全不熟悉工程知识。不相容职务职责的分离，不代表不相容职务与自己无关。相反，不相容职务只有通过合理的分解和协同才能使管理目标得以实现。技术手段与经济手段的主动协同，是控制工程造价最为有效的手段。通过对工程技术的比较，进而进行经济分析，最后对效果进行评价，使技术先进与经济合理之间形成对立统一的关系，力求在技术先进条件下的经济合理，在经济合理基础上的技术先进，把主动协同意识渗透到设计和施工措施中去。在施工过程中为了弥补设计不足、纠正施工图错漏以及解决现场实际情况等，经常会办理变更洽商。洽商分为技术洽商和经济洽商，技术洽商主要是针对施工工艺或工程参数在技术上的变化而提出的，经济洽商涉及费用增减和工程价款变动，是调整合同价款的依据。

在施工过程中，技术洽商和经济洽商通常应分开办理，但在办理技术洽商时必须考虑经济效益，对技术洽商内容超出合同以外且涉及经济上增减的，应事先主动与工程经济人员沟通，经济人员必须深入到施工现场整理记录、询问了解，主动与技术人员协同，落实变更洽商经济上和技术上的必要性和可行性。避免工程技术人员认为工程成本与自己无关，会计和预算人员又以不熟悉现场情况及技术知识为理由，对施工过程中办理大量不合规不合理的变更洽商导致的投资失控互相推卸责任。主动协同体现的是内部控制理念的事中控制，通过审计监督对不相容职务进行分离与必要协同，在不相容职务职责清晰明确的前提下，作为内部审计可以督促工程管理部门对建设项目实际发生投资数据进行实时汇总更新，并及时与项目预算数据进行比对，建立数据反馈机制，使高校管理层在第一时间获知项目支出或超支情况，并通过明确职责分工落实管理责任，及时采取调整措施。

（三）主动改进

内部控制理念在投资控制模式中应用的最后一个环节是事后监督，而事后监督的目的是为了——改进。如果能够实现主动的改进，充分发挥工程管理人员的主观能动性，自觉控制成本、全员全过程项目成本控制、建立健全成本管理信息反馈体系，那将会使内部控制真正形成闭环控制。主动的改进，更是下一个建设项目事前科学预测的良好开始。

建设工程的投资规模在项目竣工后，往往不会立即得出工程造价结论。这是因为工程竣工后的结算造价文件还需要一个编制审核的过程。施工阶段的工程造价控制属于过程控制的范围，这期间各关键控制点的工程计量、签证、变更及索赔的核定在竣工结算时需要重新归集和汇总。做好施工阶段投资控制中各类费用的归集和整理工作，对于工程竣工结算可起到事半功倍的效果。建设项目完成竣工结算相关手续后，会形成建设工程的竣工结算价。竣工结算价与开工前签约的中标合同价之间往往会存在一定的差异，这个差异数据的大小，在不考虑不可抗力事件和政策性变化等因素的情况下，反应的就是建设工程的管理水平，包括设计管理水平和施工管理水平。那么，要主动的改进工程管理，首先应当完善对工程管理人员的全方位考核。同时，主动的改进工程管理可以通过对每个阶段进行科学的投资控制分析，使项目成本始终处于有效的控制之中，包括施工准备阶段投资控制分析、施工阶段投资控制分析和竣工验收阶段投资控制分析。查漏补缺，找到管理薄弱点，制定整改措施，为下一个项目开展积累经验，为项目决策提供科学的依据。

在审计的过程中，审计发现问题的目的是为了改进，审计整改是审计工作的最重要的环节，是审计监督能否发挥作用的直接体现。审计发现了问题必须主动督促工程管理部门进行改进，通过堵塞漏洞从而完善制度，从管理体制机制上真正改进问题，杜绝隐患。通过建立完善的审计整改落实机制促进工程管理部门主动建章立制、完善法律法规，发挥审计免疫系统的功能。

建设工程投资控制涉及到工程建设的诸多方面，它与工程建设全过程中每个环节紧密相连，控制投资规模不仅是领导者和工程管理人员的职责，而且是每一位工程建设参与者的份内之事。提高工程管理人员的业务素质，提高技术经济分析论证能力，提高设计产品的经济性能，运用内部控制理念不断优化建设工程投资控制模式，充分发挥审计监督职能才能使建设工程得到良性发展，才能使建设工程为单位的长远发展奠定良好基础。

三、发挥内部控制在建设工程全过程各环节与投资控制的联动运作

随着国家教育经费投入逐年加大，高校建设规模不断扩张，建设资金来源更加多元化，基本建设活动日趋复杂，对高校系统建设工程内部审计工作也提出了新的更高的要求。工程管理审计是教育系统内部审计工作的一项重要任务，内部审计人员通过定期对建设工程内部控制的设计与执行情况进行审计，对工程业务和财务管理情况做出测试和评价，是降低审计风险、促进工程规范管理的重要措施。内部审计是监督、更是促进，通过实施内部审计可以促进内部控制在建设工程全过程各环节与投资控制形成联动运作。

（一）树立“三个主动”意识，可使高校建设工程投资控制理念发生转变

一方面是从“要我控制”向“我要控制”转变。COSO报告中的内部控制理念也仅仅明确了“要我控制”的模式，仍然是外部监督的需要。而通过建立“三个主动”意识优化后的投资控制模式，是工程管理主体发自内心想要实现控制目标的“我要控制”。从工程管理主体出发的控制措施，一定会实现外部监督所无法实现的效率和效果。另一方面是从“领导层控制”向“全员控制”转变。传统意义上的内部控制主要强调领导层的控制，指领导层为实现战略目标而进行的控制过程。而建立“三个主动”意识是结合现代内部控制理念，强调形成全员主动的内部控制体系和投资控制模式。通过主动意识的建立，更好的完善控制环境，使管理人员在可控范围内充分发挥主观能动性，从而实现“控而不死、放而不乱”的最终目标。

（二）优化高校建设工程投资控制模式，可以加强高校建设工程管理履职履责与追责问责的力度

健全的内部控制可以优化高校建设工程投资控制模式，可以降低超投资风险、减少投资失误，避免违规违法问题发生。为进一步加强中央预算内直接投资项目概算管理，提高中央预算内投资效益和项目管理水平，国家发展改革委2015年发布《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》。办法中规定：“经核定的项目设计概算应作为项目建设实施和控制投资的依据，项目主管部门、项目建设单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内。因项目建设单位擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、改变设计方案，管理不善、故意漏项、报小建大等造成超概算的，主管部门应当依照职责权限对项目建设单位主要负责人和直接负责的主管人员以及其他责任人员进行诫勉谈话、通报批评或者给予党纪政纪处分。”高校中央预算内直接投资的建设项目适用该办法，其他资金来源项目也可参照制定管理办法。

（三）优化高校建设工程投资控制模式，可以提升高校建设工程管理廉政风险防范的水平

工程建设领域不同于其他领域，建设资金投入量大、涉及面广，健全的内部控制可以提高建设工程管理水平，实现工程建设与廉政建设“双赢”的目标。高校建设工程要结合国家“从严治党、依法治国”的各项规定，扎紧制度的“笼子”，严格执行“三重一大”政策，对项目投资控制管理、经济技术变更洽商管理、竣工结算管理等工程造价重点环节健全完善制度建设，让建设工程全过程有章可循，受到制度约束。高校建设工程领域内部审计部门，应严格履行审计监督职能，充分发挥内部审计机构熟悉本单位的经济活动和管理情况的优势，为规范高校建设工程管理提供有效、切实可行的审计建议，实现项目关键环节审计全覆盖。同时，通过内部审计工作推动完善高校内部控制机制，从而规避风险、优化流程执行，促进项目管理目标实现。内部审计制度的常态化，可以帮助高校更加及时的发现内控流程中存在的问题，提出建设性意见，使问题尽快得到整改，避免风险扩散，预防工程建设领域违规违纪问题发生。

在新时代，高校建设工程管理工作面临着制度革新、模式创新、思维理念与实践管理更新的新挑战，内部审计工作的背景和环境发生了一系列重大的变化，高校内部审计人员应大力探索和创新发展机制和途径，突破传统审计方法，更新理念适应新形势发展，逐步适应从“监督型审计”向“服务型审计”转变，从“差错纠弊型”向“增值型审计”转变，从“合规审计”向“风险导向型审计”转变，拓展审计监督的深度和广度，使内部审计能够更好地服务和保障高校教育事业建设，为教育事业在实现伟大复兴中国梦的新征程中发挥更加积极的作用，努力展现新气象，实现新作为。