基于大学治理视角的审计整改路径研究

杨忠莲 姚琦

一、引言

完善大学治理是构建中国特色大学制度、加快高校内涵建设、推动高等教育发展和改革的重要保障。大学治理是通过大学章程的制定和配套制度的完善，厘清内部治理结构的责任边界、权力边界和运作方式与程序，形成自我约束、自我规范的内部管理过程，是一种不断改良的过程。

在完善大学治理的新形势下，内部审计作为大学治理的重要组成部分，在促进完善高校内部控制、防范风险、提高效益，以及促进学校事业发展目标实现等方面发挥了重要作用。作为内部审计的重要组成部分，审计整改是被审计单位在对审计单位出具的审计报告中审计发现问题或提出审计建议没有异议的基础上，对其自身存在的问题结合审计建议采取相应的措施进行纠正和处理的行为。审计整改既是对审计过程中发现问题的本身进行纠错，也是对大学治理过程中的体制不畅、机制弊端、管理漏洞、制度缺陷的进行矫正和梳理，更是健全内部管理机制，完善内部控制制度，促进学校治理体系和治理能力现代化的有效手段。

本文试图通过调查分析推动大学审计整改的制约因素，以大学治理为视角，探索实现审计整改的路径，旨在丰富相关理论研究和推动内部审计实务发展。

二、审计整改服务大学治理的制约因素分析

对高校来说，审计整改工作能落实到位，是规范内部业务活动流程，提升大学治理水平和效率，促进高校依法治校、规范管理的重要途径。同时，对审计发现问题的整改能发挥审计监督“免疫系统”，有效预防和遏制经济活动中的违法违纪问题，预防腐败事件滋生。但实际工作中，高校内部审计整改工作的状况却不容乐观，存在“重审计、轻整改”的现象，审计意见不能落实，加强审计整改工作迫在眉睫。为了更了解高校内部审计整改的现状，本文通过访谈和网上公开信息调查了某市30所高校，分析了推动审计整改的制约因素，具体归纳如下：

（一）审计缺乏权威性和独立性，整改工作难以推进

随着高校办学规模扩大和国家财政拨款的增多，对现代化大学治理结构提出了新的要求，需要一个相对独立的部门及时监督并提出客观且公正的评价。内部审计可以通过独立、客观的确认和咨询服务，为学校提供决策参谋，从而能提高学校的治理水平，实现高校的发展目标。

在高校内部机构的设置上，通过调查发现：高校审计机构之前多数与纪委监察合署办公，近年来高校已逐步认识到审计工作的重要，开始独立设置审计处，但30所高校中仍然还有5所审计机构未独立。审计机构的不独立，合署办公在业务上的交叉，定位不清，且分散人员工作精力，影响审计人员工作的效率、效果和发挥应有的作用。

在领导体制上来看，由高校校长直管审计工作的非常少，30所高校中仅有8所高校是校长或者院长直管，其他22所均为纪委书记、副校长协管或者直接分管，这样管理模式是学校管理层面对内部审计工作不重视的根本表现，致使内部审计部门的地位和权威性不高，导致难以推进内部审计整改工作的落实。

（二）审计人员短缺，影响整改工作落实

随着审计工作全覆盖的推进，高校内部审计功能和审计业务不断拓展，但高校内部审计机构历来设置简单、人员编制较少，导致审计人员的数量和日益扩大的内部审计业务存在明显不匹配。

通过调查我们发现：6所高校的审计机构仅有2名审计人员，17所的高校审计机构人员设置在3-5名，仅有7所高校能有5名以上的审计人员。面临艰巨的审计工作，审计部门为了完成审计任务，100%的高校需要通过将审计业务外包给社会中介审计机构得以实现。通过调查发现，高校内部审计机构借助社会审计力量完成审计工作，在带来便利的同时，由于缺乏有效的监督导致审计的质量受到影响。外聘的社会审计机构人员对高校内部管理的情况不了解，导致审计重点不清晰，对发现的问题也未仔细分析问题产生的原因，充分挖掘问题的根源所在，导致所提出的审计建议没有建设性意义或者缺乏针对性，无法通过审计整改达到提升管理推动事业发展的目的。另外，外聘审计机构审计人员重视经济效益，只是为了完成审计任务，审计现场工作时间较短，往往和被审计单位难以进行有效的沟通，导致双方未对审计发现的管理问题和整改建议产生一致的建议，加上报告撰写的水平和语言表达等方面存在问题，审计工作很难达到预期审计目标，使得审计整改失去应有的意义。

（三）未建立相应整改制度，未做到整改跟踪

有效的审计整改需要建立相应整改制度，在明确整改管理机制的同时明确整改责任。通过网站上的公开信息，发现仅有3所大学建立专门审计整改制度，3所大学建立领导干部经济责任审计整改制度，其余24所大学均未建立审计整改相关的规章制度或在经济责任审计制度中仅有所提及。通过调查还发现，许多高校内部未建立起审计整改问责机制，未明确审计整改责任人，对审计整改结果的好坏没有相应的奖惩措施，未建立审计整改跟踪机制，使得被审计单位对审计整改工作不重视，甚至不理睬，加上业务繁忙，审计整改工作流于形式。

（四）缺乏正确的整改态度，思想认识不到位

态度决定行动。通过访谈我们发现：在高校内部，被审对象普遍对内部审计及整改工作认识不到位，往往狭隘地认为审计整改的目的就是来挑刺和找茬，错误的认识导致他们害怕把问题暴露给审计人员，忽略了审计整改的真正目的是帮助被审计单位发现管理漏洞、完善管理体系、抵御业务风险。由于错误的认识，被审计单位对审计整改工作存在抵触情绪，消极地对待整改工作，选择不整改或者选择性整改。甚至有时被审计单位对同一类型的问题未从根源上整治，导致屡查屡犯、屡改屡犯，审计整改的效果难以实现。

三、基于大学治理视角的审计整改及实现路径

大学治理的目标是“善治”,目的是为了完善大学内部控制体系，保证大学各项事务能正常、健康地运转，内部审计作为高校内部治理的重要组成部分，对提升大学治理体系治理能力现代化起着举足轻重的作用。具体实现路径为：找准问题、建立整改机制、明确责任、跟踪整改、公开整改结果等。

（一）以治理为导向，找准审计整改问题

目前，国家和教育管理部门给予高校更多办学自主权和经济支配权，学校需要建立现代化的大学体制和治理结构来有效地进行权利配置、化解办学风险、开展学术自由、保证教育目标实现、保障高等教育利益相关者的权益。高校的内部审计工作正是起源于预防大学治理机制失效的监督机制，通过有效的审计测试发现高校在内部管理体制、运行机制、权利配置等治理方面存在的问题。在审计过程中，审计人员因首先了解高校的内部管理机制体制及被审计单位的实际情况，根据项目的具体情况设计不同的审计重点和充分的审计程序，针对发现的审计问题应从大学治理的体制机制层面去寻找问题的根源，是否存在导致学校治理失效的体制和机制问题，或者是治理机制在执行中是否存在障碍或其他问题等，并针对性地提出整改建议，制订整改方案。

（二）建立整改机制，明确审计整改责任

1.建立整改领导机制。

学校领导要高度重视审计整改，将落实审计整改工作纳入高校领导班子议事决策范畴，加强对审计整改工作的组织领导，建立审计整改工作机制。较好的做法是审计整改建议和整改方案经由校长主持的“审计工作领导小组”审议后，应由学校党委常委会决议，以树立审计整改的严肃性和权威性。决议后的审计问题，可由校长主持召开由被审人、被审单位参加的审计整改专题会议，以加强整改落实。会后，再由内部审计部门下达审计整改通知书，并督促审计整改。

2.建立整改联动机制。

审计整改工作是一项系统工程，应充分发挥财务、资产、科研管理、合同管理等业务部门的主管责任，纪委部门的监督责任，建立审计整改联动机制。内审部门应将审计中发现的涉及财务、资产、科研管理、合同管理等方面的问题以问题清单的形式提交相关业务主管部门，对照自身进行整改或督促整改。联动机制既能促使业务主管部门以审计整改为契机，对审计发现的问题用制度予以约束，杜绝类似问题再次发生，也能加大日常监督和检查的力度，推动审计整改工作能及时落实到位。

3.实施整改约谈机制。

对于重大审计整改的事项，内部审计负责人应与被审计单位负责人在整改前进行约谈，对问题进行充分沟通，找出问题的根源，使被审单位对问题充分认识，以便推动整改，增强整改责任心。

对于未能按时整改的事项，审计人员应与被审计单位进行当面约谈，深入了解未能整改的原因，发挥审计咨询技能，帮助审计整改工作推进，提高管理水平。

4明确整改责任。

学校审计整改制度中应明确被审计单位负责人是落实审计整改工作的第一责任人，全面执行审计整改工作，对审计发现的问题逐一对照落实，对审计整改结果承担主体责任。实行审计整改问责考核制度，把审计整改工作的落实情况纳入高校领导干部履行经济责任和年度考核内容。对审计整改结果不理想的，如整改不及时、措施不得力、拒不整改、或屡查屡犯的，应按照相关考核规定追究领导干部的责任；对审计整改结果达到预期效果，应给予相应的奖励措施，提高审计整改工作的主动性和实效性。

（三）加强审计跟踪，全面落实审计整改

1.整合审计。

在开展新一轮的审计项目时，审计人员应对被审计单位上次审计整改结果情况进行审计程序测试，查看审计整改结果是否有效执行，通过审计推动被审计单位的整改落实情况。如果整改结果不到位的，认真分析是否因体制机制等原因暂时无法整改，加强问题和政策法规的研究，多与被审单位交流沟通，研究可行的解决问题办法，确保审计整改全面落实到位。

2.专项审计。

根据被审计单位提交的审计整改结果，开展整改结果落实情况的专项审计工作，对被审计单位整改落实情况和整改资料进行审计。通过后续审计能了解被审计单位整改措施是否到位，整改效果是否显著，对整改不到位或者流于形式的单位，要认真做好督促和“帮困”服务工作，以提高审计权威，确保审计整改目标的实现。

（四）推动审计公开，提高审计整改意识

逐步探索审计公开制度，推行审计结果通报机制，在公开审计结果的同时公开审计整改进展情况。审计部门应采取积极的措施来扩大审计在学校内部的影响，增强审计整改的意识。通过学校召开的各类工作大会和专题会议，审计部门宣讲国家及上级有关法规、审计政策，通报年度审计结果情况，公开常见的审计问题，揭示问题存在的风险，增强内部规范和风险意识。通过印发审计简报或网站公开等方式适度地宣传审计整改工作典型单位，公开拒不整改或屡改屡犯单位，发挥公众知情权和舆论监督力量，是推动审计整改工作的有效落实途径。

此外，为了最大限度的发挥内部审计职能以完善大学治理结构，高校还应做到：增强审计独立性和权威性，独立设置内部审计部门且直接领导应为学校行政负责人校长，有独立的审计业务人员和审计运行经费；加强审计队伍建设，提高审计人员的工作能力与专业素质；提高审计质量，采取“主审+购买社会审计服务”的审计方式，加强高校对审计工作的全过程管理，提高了审计效率和质量。

四、结束语

总之，现代的大学治理通过完善的高校内部控制体系得以实现，内部审计工作可以对内部控制体系的健全性和执行情况进行评价，对评价的结果通过审计整改不断优化内部控制体系，形成“防、审、治”的闭环动态体系。因此，站在大学治理的视角建立审计整改路径，充分重视审计及整改工作，以最大限度发挥内部审计在大学治理过程中的作用,促进大学各项事业健康有序地发展。