全面实施预算绩效管理视角下高校绩效审计研究

李兆军 张芸

2018年9月，中共中央和国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对财政预算绩效管理作出部署，要求完善管理体系、健全管理制度、硬化管理约束。根据管理体系全方位、全过程、全覆盖的要求，财政预算绩效评价必须全覆盖，实现这一目标的时间是3至5年。作为公办高校的内部审计机构，适时开展财政预算绩效审计就成为必然要求。但目前公办高校绩效审计业务开展、绩效审计制度和评价指标建设情况不容乐观，难以满足预算绩效全方位、全过程、全覆盖管理的需要。

一、高校绩效审计的概念

INTOSAI在1977年发布的《审计规则指南》认为，所谓绩效审计是对被审计单位履行职责时，所使用资源的经济性、效率性和效果性进行评价的活动。由此可见，绩效审计本质就是从经济性、效率性和效果性三个方面，对被审计单位资源利用情况的评价，具有重点突出、针对性强、侧重履职监督的特点。

高校绩效审计，是从经济性、效率性和效果性三个方面，对高等教育经费支出的评价和分析，并依此提出优化资源配置和提升管理效率建议，从而促进学校完善治理、实现目标的活动。由于高校目标任务的特点，高校绩效审计具有以下特点:

1.高校绩效审计具有模糊性。立德树人是教育的根本任务，从德、智、体、美、劳五个维度培养人才是高校义不容辞的责任。德、智、体、美、劳的评价标准难以量化，往往需要通过定性才能进行评价。高校的另一重要任务是发展科学技术文化，这一成果也难以通过量化指标进行评价，并且其全部的效益只有在服务社会中才能充分展现。因此，对教育资源的绩效审计，特别是对高等教育资源的绩效审计具有模糊性。

2.高校绩效审计具有长远性。新修订的《高等教育法》，把人才培养和发展科技作为高等教育的重要任务，而这两大任务完成的都需要一系列复杂、长期的活动过程，其成效需要通过成果应用、服务社会才能得以显现。因此，高等教育成效的显现具有长远性，从而其绩效审计也就必然具有长远性。

3.高校绩效审计具有间接性。无论是人才培养还是发展科学技术文化，完成的最终成果都是服务于社会的，所产生的效益不能全部通过学校来直接反映，而是要在较大的范围内发挥作用。因此，高校相当一部分成果具有潜在性，产生效益需要通过一定的转换间接表现出来，从而绩效审计也就必然具有间接性。

4.高校绩效审计具有目的性。高校绩效审计不同于传统财务审计的查错纠弊，其目的在于通过评价资源投入的经济性、效率性、效果性，找出资源配置的最优路径，进而提高绩效。因此，高校绩效审计的目的更加明确，从而绩效审计的目的性也就更强。

二、高校绩效审计存在的现状

十九大和中央审计委员会会议为审计管理体制改革指明了方向。审计署和教育部对内部审计工作规定的修订，为高校绩效审计工作的开展和制度建设提供了依据。中共中央、国务院为解决预算绩效管理中绩效意识不牢固、重投入轻管理、重支出轻绩效、管理深度和广度不够、绩效激励约束作用不强等问题，对加强财政预算绩效管理提出了新要求。新要求下如何建立绩效管理体系，成为高校管理的重要任务，绩效审计也自然成为高校审计的重要工作。但是，当前高校绩效审计工作开展情况并不乐观，主要存在问题如下:

1.绩效审计重视不够、制度不健全。

现阶段，对预算绩效管理的认识还不够全面，预算绩效管理尚未成为高校管理的中心工作，相关人员对高校预算绩效审计的研究还不够深入，真正开展绩效审计业务的高校很少，能够开展绩效审计工作并建立校级制度的高校更是少之又少。高校的绩效审计大多停留在探索阶段，高校的绩效审计制度大多停留在试行阶段。主要原因有:(1)对绩效审计本身的认知不够。虽然近年来上级关于绩效评价的文件时有发布，但绩效审计的文件较少，多数领导和审计人员对绩效审计审什么、怎么审还不清楚，更不清楚如何结合高等教育和学校自身特点设置评价指标。目前高校实施的绩效审计多因上级财政单位要求、项目申报和验收需要实施，真正自主从完善学校治理、优化资源配置、提高资金效益角度实施绩效审计的高校少之又少，致使绩效审计有时流于形式，影响其完善治理、提高效能作用的发挥。加之高校本身缺乏绩效审计经验，常常采用照搬企业绩效审计方式开展工作，极易导致与高等教育和学校自身特色不符，从而影响绩效审计的客观性。(2)绩效审计监督的力度不够。由于对高校绩效审计的认知不深、重视不够，绩效审计完善治理、提高效能作用发挥不充分，与高等教育和学校自身特色匹配度不高，致使部分被审计单位在项目实施过程中配合度不高，加之绩效审计结果的运用尚未上升到法治层面，对审计发现问题整改的积极性也欠缺，导致监督效果大打折扣。

2.审计人员知识储备不足、综合能力不强。

在“双一流”学科建设背景下，各级财政对高校的投入不断加大，如何科学、合理、高效使用资金，成为高校迫切需要回答的问题。因此，对高校审计人员的工作能力、专业知识储备、综合能力素养也提出了新的要求。但现实中，高校审计人员知识相对单一、综合能力素养薄弱，对信息技术、大数据技术等新生事物接收能力相对较弱，同时又往往难以跳出传统审计方法，进一步加剧了审计人员在绩效审计方面素养的欠缺。

3.绩效审计的评价指标不完善。

现在，我国高校绩效审计的整体运行还处在初级阶段，在理论和实际中都存在一些不可忽略的问题。尤其是在评价系统上还存在着偏重财务指标、衡量标准不统一等问题。这些评价上的不足很容易导致结果缺乏公正性和科学性，对高校教育经费支出的审计十分不利。

三、应对策略

1.重视高校绩效审计工作。

(1)提高对高校绩效审计的认识。根据中央和国务院要求，各级预算单位要在2023年以前完成管理体系建设，因此该体系的建设成为当前公办高校管理的重要内容，财政预算绩效审计也自然成为当前公办高校内部审计的急需健全和完善的工作。建立绩效审计机制，是建成绩效管理体系极为重要的一环，也是实施预算管理的重要依据。因此，高校要从完善现代大学制度，推进依法治校和科学管理的大局出发，从事关学校事业发展的高度出发，充分认识绩效审计对学校科学管理和决策的重要意义，切实加强风险管理意识和风险规避能力，有效提高预算绩效使用效益。(2)完善高校绩效审计功能。审计署和教育部对内部审计工作规定的修订，为完善高校绩效审计功能提供了很好的制度支撑。在内部审计定义中增加“建议”职能，进一步拓展了内部审计监督的范围，内部控制、风险管理纳入内部审计监督的范围，内部审计的目标也变化为促进完善治理和实现目标，内部审计的职责中也增加了重大政策贯彻落实情况审计，为绩效审计工作的来源和实施必要性提供了制度支撑，进一步为高校实施绩效审计工作提供了制度依据。随着各级政府财政资金项目绩效评价、各地高校内部审计(基础性状况)评价等工作的开展，建立健全高校绩效审计制度、明确高校绩效审计职能、完善高校绩效审计功能就显得尤为迫切和重要。(3)健全高校绩效审计制度。十八大以来，党中央和国务院赋予了审计监督更多的使命，审计署、教育部都对内部审计工作提出了新的要求。在全面实施预算绩效管理、审计监督全面覆盖的背景下，必然要求高校对内部审计制度体系进行再设计、再建设。高校审计工作应当根据审计署和教育部的新要求，修订内部审计工作规定，确定内部审计的新目标，依法依规拓展审计职能，完善审计监督职责，为高校绩效审计构建理论依据。在此基础上，建立健全绩效审计的有关制度，完善绩效审计的实施细则，健全绩效审计的指标体系。

2.加强高校审计队伍建设。

新时代开启了内部审计工作的新征程，对高校审计人员提出了新要求。(1)加强综合能力人才配备。随着内部审计职能的增加、监督范围的拓展和高等教育资源投入的增加，内部审计业务量也在急剧增长，配齐配强内审人员，成为提升内部审计质量，保障公办高校事业发展的必然选择。内部审计人员在满足专业要求的同时，还需要较高的语言文字水平、较强的组织协调能力和过硬的政治素质。因此，高校审计队伍建设，在保障基本的专业要求下应尽量突破学历、职称壁垒，更加注重审计人员的综合素质能力，从质量、结构和数量上进行优化。(2)加强审计人员培训教育。由于高校审计的综合性，必然要求审计人员具有相应的综合素质。现存的高校审计人员大多都以财务或工程专业出身，只熟悉某个领域的现象比较普遍，难以适应当前多个领域、多种技能综合运用的要求。因此，加强审计人员的教育培训就显得尤为重要。在具体的培训教育中，可以把理论学习、政治学习相结合，把不同学科门类知识相结合，采用传帮带、报告会、网络教育、现场实践等多种方式，全面提高内审人员的综合素质，彻底改变传统、单一的审计方法，以适应新形势下内部审计工作要的新要求。(3)完善审计队伍激励机制。审计工作的顺利开展、审计质量的有力保障和审计效能的充分发挥，都离不开审计队伍的有效管理。在加强审计项目管理的同时，要加强对审计人员的监督和评价。根据高校审计监督体系设置审计人员考核评价体系，从工作质量、品德言行、沟通能力等方面对审计人员进行综合评价，对评价好、成绩优的进行奖励激励，以此规范业务实施、改善工作不足、提升监督效果。

3.完善高校绩效审计评价体系。

建立完善的绩效审计评价指标体系，是实施绩效审计业务的前提，也是开展绩效审计的依据。(1)由于高等教育的特点和各高校自身特色，加之高等教育事业的不断向前发展，该指标体系的建设必然是一个持续深化、不断完善的过程。因此，在构建指标体系时，应先结合高等教育的特点构建通用指标，然后结合高校自身特色构建特色指标，最后根据项目特点构建个性指标。(2)由于公办高等院校是非营利性单位，社会效益具有隐蔽性，且不同院校之间具有差异化等特点，所以高校绩效审计评价在定性分析的基础上，应突出定量评判原则，尽量量化指标，以保证评价过程可操作、评价结果客观。由于高等院校财政预算具有公共物品属性，其绩效具有滞后性、多样性，所以高校绩效审计不仅要关注当时的效果，还要关注人才培养、科研成果等后续带来的社会效益。中共中央、国务院对预算绩效管理的要求是全过程、全方位，所以高校绩效审计评价就不能能仅局限于事后，因此预算绩效审计要建立全过程的评价机制，自项目决策阶段开始即进行实时跟踪监控，切实保障高等院校目标实现、完善治理。委托或与社会中介机构联合实施绩效审计，可以更好地发挥社会中介机构优势，保障审计结果的客观性、公正性。(3)高校绩效审计指标体系的构建，可以依据高校绩效审计的实质，从经济性、效率性和效果性三个方面，结合高等教育社会效益的因素，将平衡记分卡扩展到包含社会效益在内的五个维度，依据平衡记分卡理论从五个维度完善高校绩效指标体系。