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高校财会监督存在问题及解决对策初探 郑勇 2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪监四次全会上发表重要讲话，首次将财会监督纳入党和国家监督体系，要求推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。习总书记的讲话赋予了“财会监督”新的内涵，也对做好新时代财会监督工作提出了新的要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》明确指出，高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进社会主义现代化建设的重大任务。做好高等学校财会监督工作，对坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，确保党的路线方针政策在高等教育领域贯彻落实，提高高校资金使用效益，实现高校创新发展，具有重要意义。 一、当前高校财会监督存在的问题 (一)高校对财会监督认识不足 1.高校财会监督概念不清晰 习总书记的讲话赋予了财会监督新的内涵，但高校对这一新的内涵如何具体体现并不十分清晰。财会监督对高校财务工作而言仍是一个比较新的概念。直到2012年，财政部《高等学校会计制度》才首次明确提出了高校财务监督的概念。(张缨,2020)高校财务监督与财会监督关系如何?如何理解财会监督，在高校仍然存在困惑。高校财会监督概念不清晰，将对进一步贯彻落实中央精神，加强财会监督工作造成障碍。 2.对高校财会监督工作重视不足 高校对财务收支相对较为重视，但对财会监督工作重视程度相对不足，往往认为财务是管理工作，财会监督工作是审计或纪检监督部门职能，在实务中多是将财会监督与审计监督工作等同。对财会监督工作重要性重视不足，是影响财会监督发挥作用的重要因素。 (二)高校财会监督制度不健全 《高等学校财务制度》明确了高校财务监督的内容，但实践中多数高校仍未制定专门的财务监督制度，财务管理制度中虽然有一些财务监督条款，但缺乏规范性、系统性和实践性，执行力度、效果不佳财务监督不断弱化，财务监督作用不能正常发挥。(李四平，2019) (三)高校财会监督范围较窄方式单一 目前高校财务部门对相关经济活动的监督主要是预算审核和会计核算，重点在事后、事中监督，缺少事前监督，同时只有纳入预算的资金才可能被监督，监督范围较窄，导致发现问题能力不足，比如很难发现二级单位可能存在的“小金库”或虚假经济业务，财会监督主要是通过预算审批和支出审核方式进行，手段较为单一，影响财会监督目标的实现。 二、高校财会监督内涵及与相关职能关系 解决高校财会监督中存在的问题，必须要提高站位，认识到财会监督的重要性，而认识财会监督的重要性首先必须理解财会监督的概念，因为只有清楚了解高校财会监督的内涵，才可能提高认识，通过采取措施解决存在的问题，而理解高校财会监督的关键则在于理清高校财会监督自身及与其他监督形式之间的关系。 (一)高校财会监督的概念 1.高校财会监督的概念 从广义上理解，财会监督是依据预算法、会计法等法规对财政、财务、会计行为开展的各种监管活动统称，监督主体主要有人大、审计、财政和行业主管部门。狭义上的财会监督从内涵来看，是由财政部门根据预算法、会计法等授权，监督财政、财务、会计管理的法律、行政法规、部门规章等执行情况。财会监督的内容主要包含财政监督、财务监督、会计监督。(王振东，2020)习总书记讲话将财会监督与审计监督等监督形式并列，是狭义的财会监督概念。狭义的财会监督能够反映财会监督的本质属性，有利于将财会监督从类似监督中区分开来，因此笔者赞同对财会监督应从狭义角度理解，即财政、财务部门依据法律法规规定对相关单位、部门财政财务会计活动的监督。 高校财会监督具有双重属性，既是外部财会监督的对象又是内部财会监督的主体。外部财会监督主要是财政部门对高校遵守财经法规和执行会计制度等情况的财政监督和会计监督;内部财会监督则是高校财务管理部门对内部院系、部门执行财经纪律和单位财务制度的财务监督。外部财会监督主体是财政部门，主要在国家财政监督体系中进行研究。由此，笔者认为，高校财会监督主要是指高校内部财务监督，高校财会监督与高校财务监督是同一概念，加强高校财会监督也主要是加强和完善高校内部财务监督。 2.高校财会监督的内容 高校财会监督主要是研究高校内部财会监督问题，实质上即是内部财务监督。根据财政部《高等学校财务制度》(财教〔2012]488号)，高校财务监督的主要内容包括六个方面:一是预算监督，包括对预算编制、财务报告的科学性、真实性、完整性，预算执行的有效性、均衡性;二是各项收入和支出的合法性、合规性;三是结转和结余的管理情况;四是资产管理的规范性、有效性;五是负债的合规性和风险程度;六是对违反财务规章制度的问题进行检查纠正。这六个方面又可以归纳为三点:一是预算监督，包括对预算编制、执行、收入、支出、结转和结余等事项的监督，收支余实质上仍是预算问题，预算监督是财会监督的核心;二是资产负债监督，包括对资产管理和负债管理的监督;三是对其他违反财务制度事项的监督。 3.高校财会监督的形式 高校财会监督形式多种多样，从监督时间看包括事前监督、事中监督和事后监督，定期与不定期的监督检查，专项与非专项的监督检查等;从具体方式看包括检查、会计核算、分析、评价等具体方式。 (二)理清高校财会监督与相关职能关系 高校财会监督的内容主要是预算监督和资产负债监督，而预算管理和资产负债管理也是高校财务部门的重要职责，此外在高校监督体系中还存在审计监督和纪检监督，理清财会监督与他们之间的关系对正确认识和行使财会监督职能具有重要意义。 1.财会监督与财务管理关系 高校财务部门本身是高校财务管理部门，具有财会管理职能。财会监督与财会管理有什么关系呢?在学理上，“监督”“管理”有不同的解释，“监督是有权限的机关对于违法的行为和不当的行为加以矫正的活动;”“管理”，从广义上讲，则包括了计划、组织、指挥、调节和监督五个职能。(温辉，2020)一般而言，财会监督是广义的财会管理的范畴之一，笼统的讲财会管理包括财会监督，但财会监督只是财务管理部分内容，二者仍有明显区别，主要表现在:一是二者重点不同。财会监督是高校财务部门对院系、部门执行财经纪律和学校财务制度的监督，重点是对院系、部门的相关经济行为的检查纠正;财务管理是高校财务部门自身的行为，重点是财务部门自身工作。二是二者内容不同。财会监督内容主要是对相关经济行为的检查纠正，财务管理则包括财会工作的所有方面，既包括财务工作也包括会计核算等内容。二者又有密切关系，财会监督是财务管理的重要组成部分，财会监督是各项财务管理工作的后盾。 2.财会监督与审计监督关系 审计监督是高校内部审计部门对相关经济活动的监督，与财会监督相比，二者主要有五点不同:一是监督的对象范围不同。财会监督对象主要是各院系、部门，包括审计部门;审计监督对象不仅包括各院系、部门还包括财务部门本身。二是监督的独立性不同。财会监督检查是其本身管理职能的延伸，不具有独立性;而审计部门在对各院系、部门资金运行的检查与评价是以独立的第三方的身份所进行，具有独立性。三是监督的内容不同。财会监督重点是对预算和资产管理的监督，审计监督既包括上述事项，又包括干部经济责任等，审计监督范围大于财会监督。四是监督的方式不同，财政监督的方式主要是日常财务检查，审计监督则一般依托具体审计项目进行。五是监督时点不同。审计监督往往是事后监督，财会监督既可以发生在经济业务过程中，又可以是在经济业务发生之后进行。财会监督与审计监督又有重合之处，都是对院系、部处经济活动的监督，都依据财经法规和学校制度，目标都是为了维护财经纪律，防止经济活动中的风险。 3.财会监督与纪检监督关系 高校纪检监察部门对经济活动也有监督功能，财会监督与纪检监督相比，差异主要有三点:一是财会监督侧重于对经济活动事件的监督，纪检监督侧重于对人的监督。二是财会监督侧重于事中监督，纪检监督主要是事后监督。三是财会监督主要通过财会手段，纪检监督主要是采取信访、办案等手段。财会监督与纪检监督也有重合之处，也都是对院系、部处经济活动的监督，都依据财经法规和学校制度，目标都是为了维护财经纪律，防止经济活动中的风险。此外，财会监督还能够为纪检监督提供线索和资料，促进纪检监督落在实处。 三、做好高校财会监督工作的建议 (一)充分认识财会监督的重要作用 高校应当正确认识财会监督的内涵，充分认识财会监督的重要作用。明确财会监督是独立的监督方式，不能以财务管理代替财会监督，更不能以审计监督、纪检监督取代财会监督。 (二)加强财会监督制度建设 高校应加强财会监督制度建设。一是出台专门的财会监督制度，明确学校财会监督的具体内容、方式及结果运用;二是完善高校内部控制建设，尤其是要完善重点领域、重点部门内部控制建设，财会监督是手段而非目的，各院系、部门经济活动的合规性主要靠他们完善的内部控制来保证，完善相关内部控制制度是加强财会监督工作的重要保障;三在学校章程明确财务监督地位，以制度方式将财务监督与纪检监督、审计监督并列，在实践中将三者联动，融为一体。 (三)拓宽财会监督范围丰富财会监督方式 丰富的监督手段是做好财会监督工作的必要保证，具体而言主要是做到以下三点:一是将事前、事中、事后监督方式相结合，区分不同经济活动将决策前的审查与过程中检查、事后的复核结合，确保经济业务真实合规。二是充分运用大数据等互联网工具，将财务系统与招标、合同、资产等系统整合连接实现共享，不仅对预算、资产管理活动进行监督，而是将全部经济活动纳入监督范围，拓宽监督范围，从而制止可能的舞弊行为，防止损失发生。三是定期与不定期组织相关监督检查，实践中灵活运用财务检查、会计核算、分析、评价等各种监督方式。 以上是笔者对高校财会监督工作的粗浅认识，鉴于此项工作的重要性，期待有更多学者对此作更进一步深入的研究，从而推动财会监督工作在高校能够向更高层面的发展。
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