审计实务中对专项资金的一些思考

庄莉

专项资金一般是指国家或有关部门或上级部门下拨行政事业单位等具有专门指定用途或特殊用途的资金。这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不能挪作他用，并需要单独报帐结算。

教育资金在“一个不低于，两个只增不减”的资金保障下历来是关注重点，而教育专项资金投入的科学性、合理性和项目实施的可持续性，关系到学校的长期发展，更是备受关注。教育专项资金审计在市级、区级等各类审计工作中都占据重要地位，市审计局《关于2018年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中对市级教育支出审计发现的问题中提到了专项资金使用效率不高的情况。《上海市审计局2019年度重点审计项目计划》将教育资金项目的审计列入计划，说明了对教育专项资金的高度关注。

现就工作实践过程中对专项资金的一些思考从以下四方面进行概述。

一、预算分配阶段

专项资金一般都需要经过申报及评审，各学校根据自身专项建设的需求编制预算，提交资金拨付部门审核，审核通过后拨付资金。该阶段是专项资金的申请、审核、批准并最终下拨阶段，在实践中感到有几下几方面需要完善:

 (一)预算编制的精细化

预算编制是项目申请、执行和监督检查的重要依据，目前专项资金的预算编制趋向于精细化管理，要求将专项资金的管理落实到细节。市级专项预算编制及评审审核的要求较高，预算要求详细的资金明细，并出具测算依据，而部分区级专项对预算编制的管理较粗放，缺少编制预算明细的要求。

实践中发现，有些项目负责人并不了解专项资金的预算管理要求，预算编制不合理，反而影响了项目的可行性。另外，各级各部门在申请财政专项资金时，从项目的策划，到申请材料的准备和申报，投入了大量时间和精力，使得专项资金的申请成本在无形中增大。

建议能够对专项资金的预算进行分类管理，对投资金额大，专业性强的的项目，前期设立专家组重点研究和反复论证，保证项目的可行性，避免财政专项资金浪费。在编制预算时，严格预算管理要求，做到预算编制精细化。而对一些金额较小，或较常规的专项资金，对资金使用范围进行规定，适当放宽预算的编制要求。

(二)专项资金的分配

分配阶段一个是指专项资金从资金拨付部门分配到各个预算学校，另一个是各预算学校内部之间的分配。

1.资金下拨到学校的预算分配

教育专项资金的种类繁多，不同的专项资金被不同的部门掌控，但是同一类项目也可能从不同部门以不同的名义来申请，项目实施内容范围上有交叉，资金的用途被分散，导致资金难以统筹规划合理配置，专项资金的作用也不能最大地发挥出来。审计中发现同一个项目用不同的专项资金支出，如果单看一个专项资金，无法全面了解该项目，反之，学校有可能用一个项目作为多个专项资金的使用成效，这样对专项资金的评价也有失公允。

有的专项资金为了配合重点工作需求全面铺开，资金投入的学校范围较广，每所学校的资金量不大，对资金的分配方式比较简单，甚至有的只是将专项资金进行“切块”分配，每个学校的预算金额已提前分配确定，再让学校根据确定的预算金额编制明细，使得专项资金预算编制主观性强，随意性大，编制标准不够科学合理。

建议专项资金应按需合理分配，由于财政专项资金的使用涉及多个部门，资金数额较大，可建立财政专项资金使用信息共享平台，对财政专项资金的拨付和使用进行统筹管理。

2.预算学校内部之间的分配

审计发现学校有同一项目多个部门管理的情况，分配方式未经有效论证，而资金不当的分配导致资金使用分散，难以形成合力，不能发挥整体效应，也提升了资金管理成本。同时，专项资金在层层转拨中模糊了资金用途，增加了监管难度，有可能产生违规使用专项资金的情况。

建议学校对下拨资金的再分配不能简单的划分，资金使用部门和财务部门应在专项资金的申请、论证、验收和评价的全过程中沟通协调，相互配合。专项资金是否要申请，申请后是否能有效完成等在前期应考虑到位，同时，合理确定同类用款部门或同类项目的支出标准，作为预算编制的参考。对于常态化，延续性的资金，要对原有专项资金使用情况加以分析和利用，例如对于一些修缮类的资金，如果院系或学校当年进行了大修，那么来年的修缮资金就应该适当减少，甚至不再配置。合理统筹及分配专项资金以避免导致大量资金的闲置，影响资金的使用效率。

(三)专项资金的列支范围

部分专项资金预算明细中的开支内容范围模糊，比如一些会议、讲座、咨询、办公费、劳务费等等，很难界定他们是否是项目本身所必须的开支，这些开支是否能推动项目发展。另外如停车费、加班餐费、快递费等是否都应在专项资金中列支。

专项资金的列支应更能体现专项资金的项目特性，集中财力办大事，而不是让专项资金变成日常经费的简单补充。

二、执行实施阶段

专项资金的使用过程中会因各种因素对资金的有效执行产生影响，主要体现在以下几方面:

(一)账务处理方面

有的专项资金拨付时间较晚，如审计中发现当年的专项在11月份才拨付的情况，前期的使用只能用自有资金垫付，后期专项资金到账后，再从账里将与专项相关的资金“挖”出来，进行账务调整，改变之前的资金渠道为该项专项资金，先行垫付使用，后期调账的方式使学校对专项资金使用管理心中无数。

项目负责人缺乏财务管理意识，申报资金事项未能及时通知财务部门，财务部门收到资金不知道归属部门，更不用谈如果规范使用。另外有的项目负责人认为资金是自己申请下来的，可以按自己的需求使用，盲目的认为凡是和专项项目有关的费用都应该予以报销，导致账务处理不够规范。

 (二)预算调整方面

专项资金的项目实施内容与项目申报计划存在偏差，一方面是专项实施过程中因各种不可控因素无法按原申报计划实施，另一方面是学校对财务核算重视不够，认为预算调整只要内部审批通过，是用于学校建设就行。

财务核算不够重视主要体现在专项资金主管学校或项目负责人对待专项资金的观念和态度上存在模糊认识，导致专项资金申报和使用比较随意。项目负责人与学校财务人员沟通不够，财政部门对项目的前期管理工作参与度不够，部分项目的前期推荐、申报、审核，没有财务部门参与管理，财务人员不了解项目明细，对项目负责人提交的费用都进行报销，但实际部分支出已超过预算或与预算内容不符。

 (三)结余资金方面

专项资金结余时间长了就可能变成学校的自留地，什么费用都往里挤。专项资金长期结余导致的大量结存会影响专项资金的使用效益，而部分专项资金使用范围较窄，也可能影响专项资金的有效使用。应该对长期留存的专项资金进行清理，分情况处理。

以上执行实施阶段的三方面情况，建议财务人员和项目负责人有效沟通，加强财务管理，此外，预算的调整和结余的形成确有客观因素导致存在的情况，应对预算调整的权限和结余资金的使用等明确管理办法，使学校有章可循，规范处理。目前，市教委已对专项资金的预算调整和结转结余做了规定，希望能够给其他专项资金的管理提供借鉴。

(四)项目经费未单独核算

审计中发现某市级专项的历年支出在同一个项目编号中核算，或把同一部门下拨的所有专项经费在同一个项目编号中核算。区县的专项没有项目编号的要求，审计发现部分用途类似的专项被合并到专项中的“其他”类别中核算。导致这种情况的原因主要是财务人员业务不到位，未能做到专项资金单独核算，使学校不能有效了解专项资金使用情况。

建议规范会计核算，专项资金拨款按来源及项目名称明细核算，根据预算内容，相应增设二级、三级甚至更多的科目级次，以便准确全面的反映项目的实际成本支出，达到项目完整核算的要求。

三、总结监督阶段

 (一)内部监管

学校专项资金的规范使用主要由财务人员把控，但是有的财务人员对专项业务过程及决策了解不多，多数财务人员在专项资金的管理中只是充当会计核算和资金支付等简单财务角色，没有体现出事前和事中的辅助监督及控制作用。学校的内部控制等制度尽管对专项资金管理和使用有一些规定，但对于一些细节仍然没有明确要求，无法有效起到规范使用，防范风险的作用。

(二)外部监督

财政专项资金的监督仍主要采用使用后才审计的传统审计方式，缺少对于资金使用前和使用过程中的监督环节。此外审计过程中注重账簿审计，忽视项目的实际成效。审计往往只是将被审计学校的专项资金收支总账、明细账和记账凭证等会计资料递交审计组，审计完后即为审计结束。而受审计范围和方式等的限制，审计的监督作用仍不够完善。如对某项专项资金的检查，只能局限于该专项资金支出的内容，如果一个项目涉及多项专项资金，无法对项目整体进行有效评价，而有些检查如对学校进行的经济责任审计，虽可以查看到资金全貌，但对于专项资金的使用要求又不尽了解，也无法做到有效监督。

最好的监督应该是信息共享和社会监督。科学技术的发展加速了信息社会的发展，可以充分借用现代化的信息手段，建立信息共享数据库，对特定使用人群进行授权，可以在信息平台上进行信息相互交流，对信息进行实时的了解和关注。

从特定范围之间的信息共享，逐步做到信息公开，以信息网络平台为依托利用信息技术等有利条件对专项资金实施动态监管，掌握好专项资金的流向，增强专项资金使用透明度。执行信息公开制度，可以加强社会与舆论监督，体现公开、公平性。可以采用执行项目认项公告，将当年计划的专项资金的重点投入方向、额度，申报要求、时间，验收考核方式等信息公开公告。将拟认项项目学校情况包括发展现状、认项依据、立项金额、考核制度、考核指标等以及已认项项目实施情况、项目验收考核情况等信息公开公告，加强社会监督，促进专项资金合理、规范使用。

(三)绩效评价

专项资金的监督目前还是以关注资金使用的合法性和规范性为主，对于专项资金的绩效评价，虽然越来越重视，不断强化效益意识，要求对专项资金进行绩效评估，但是由于操作难度较大，指标体系不健全，目前更多的还是流于形式。审计中也开始逐渐要求关注专项资金的绩效目标完成情况，但有的项目要求审计人员自行制定标准，然后对照标准进行评价，而审计人员对一些具体的业务流程和要求并不都了解，专业性不足，制定的标准无法做到科学合理，评判的结果必定有失偏颇。

相关部门应该建立一个相对科学合理的绩效评价体系，并将其应用到项目建设资金的预算、审批、决算的整个过程，这样可以使学校对专项资金的使用更加规范合理。不同的项目，所采用的绩效考核标准也应该不一样，同样，项目建设的过程的每一个阶段都可以考虑采取相应的绩效评价。建立项目建设责任追究制度，对违法违规使用专项资金的行为要对其采取严厉的处罚措施，这样可以有效预防项目资金违规操作行为，提高资金的使用效率。

总之，要加强对项目资金事前、事中、事后全过程的管理监督，逐步推进信息公开，推进财政支出绩效评价工作制度体系建设，发挥专项资金效益的最大化。

四、强化制度建设

不以规矩不成方圆，专项资金的规范使用不能缺少制度的约束，例如之前提到的专项资金的列支范围，预算的调整，结余的处理等方面，如果没有制度，实际操作中必然会出现各种不合规的情况，专项资金对某些学校来说就可能就成为了日常经费的补充，可以按自身需要支配。

有些专项资金虽然也出台了制度，但制度中的规定只是一些大的原则，在具体操作中没有明确规定。而实际情况比较复杂，单凭财务人员的理解无法有效的审核监督。一些部门可能会存在任意扩大专项资金的支出范围，出现了一些不按照预算执行或肆意改变专项资金用途的现象，严重损害财政专项资金使用的专用性，破坏预算执行的严肃性和有效性，也无形中形成了“合法浪费”的不正常现象。

做好专项资金的管理要坚持制度先行的原则，首先资金拨付部门要出台可操作性的制度，各学校要结合自身的情况在国家法律规定的框架内部建立符合自身可行性要求的专项资金管理制度，要明确专项资金的使用标准和范围，做到专款专用。此外，制度的制定也不是一劳永逸的，要随着形势和政策的变化不断修订完善，以规范资金使用。

从专项资金目前的申请、审核、批准、使用和审计等阶段来看，还存在着或多或少的问题，使专项资金不能够有效发挥其应有的作用，提升使用效益。解决这一问题不仅需要从机制上进行完善，使管理部门、财政部门和审计部门分工清晰，保障资金的合理有效使用，更要将社会力量纳入监督过程中，通过社会大众对资金使用进行监督，从而真正实现专项资金集中财力办大事的作用。