打好民办惠民幼儿园审计组合拳

杨嘉齐

“民办惠民幼儿园”又称“普惠性民办幼儿园”(以下简称“惠民园”)，是指不以盈利为目的，设立条件、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平，受政府委托和资助提供学前教育服务，并执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。

近年来随着群众对于优质教育资源的需求不断扩大，加之“全面二孩”政策落地，学前教育学位数不能满足群众日益增加的需求，特别是优质惠普学位数量总体不足的问题较为突出。因此，在坚持公办主导的同时，通过加大财政投入、输入优质品牌、派驻公办骨干教师、建立协同发展机制等方式，进一步加强对惠民园的扶持和管理，对提高我国学前教育普及化程度，推动学前教育公平发展具有重要意义。

目前财政投入惠民园的资金主要包括惠民园补助、生均经费、和其他专项资金等。其中:惠民园补助，可理解为教育部门采用一种差额购买的方式，补贴惠民园保教收费降低的部分，即家长参照公办园的收费标准在惠民园少交的保教费，由政府代家长补足这部分差额，民办园看似降价，实则保教收费标准并未发生变化;生均经费，是依据相关文件，按当地公办园生均公用经费财政拨款标准，对惠民园给予公用经费补助，政策规定，人员经费和基建投资等方面的开支不包括在生均经费内;其他专项资金，包括学前一年免费专项、家庭贫困幼儿资助专项、外来务工人员子女人园补助专项、以及其它一些中央、省、市奖补资金，应根据各类财政补助资金的不同使用范围规范使用。

以南京市鼓楼区为例，现一年投入全区惠民园的财政资金已超2千万元。因此，随着政府对惠民园投入力度的不断加大，充分发挥审计监督职能作用，规范其财务管理行为尤为必要。根据《幼儿园工作规程》(教育部令第39号)“按照国家和地方相关规定接受财政扶持的提供普惠性服务的国有企事业单位办园、集体办园和民办园等幼儿园，应当接受财务、审计等有关部门的监督检查。”下文就结合南京市鼓楼区教育局工作实际，谈一谈如何打好民办惠民幼儿园的“审计组合拳”。

第一拳:事后审计，夯实“基本功”

南京市鼓楼区自2014年起陆续认定了11家惠民园，2018年上半年，对其中已满首个认定期(3年)的2家惠民园进行了财务收支审计。审计发现问题18个，个个“触目惊心”，其中，某园某笔账表不符事项金额高达700万元。审计结果表明，惠民园未能很好的遵循《民间非营利组织会计制度》、财务核算不规范、不专业，不能正确区分“业务活动成本”和“管理费”。特别是，惠民园对“非营利”乃至“惠民”的认识尚不到位，严重缺乏法人主体意识，财务管理公私不分，仍具有私有企业的典型特点，欠缺对财政资金严肃性的认识。财务管理随意性较大，随意调节利润行为频繁。资金流转多为现金形式，甚至通过举办者的个人账户在幼儿园会计主体外持续循环。为了减少费用，支出原始凭证基本为收据，很少取得正规发票。为了粉饰报表，成本列支内容名目繁多且依据欠充分。

通过此次审计项目可见，仅于认定期结束对惠民园进行审计，不能及时有效地落实“对擅自挪用财政资助经费、减少应有办园投入、违规乱收费的普惠性民办幼儿园，根据情节轻重，采取减少财政资助金额、停止专项资助、取消普惠资质等方式，严肃处理，并向社会公布处理结果”的相关规定。

第二拳:事中审计，披上“防护甲”

为什么惠民园每年度的年审年检没有揭露出问题?内审人员思考后发现，相关部门年检管理较松，主要依据《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，侧重监督办学(活动及教学场地、教学设备、师资力量及安全卫生方面)，对于财务资金则片面的依赖幼儿园自行委托的会计师事务所出具的《民办非企业专项审计报告》。内审人员认真阅读了前述两家幼儿园提供的各年度《民办非企业专项审计报告》，无论在报告中、在附表中或是在附注中，均存在多处数据错误，甚至金额巨大，可见会计师事务所出具的年审报告只是敷衍其事，未能尽职履责。

鉴于此，2019起鼓楼区教育局结合惠民园年检所需的年报审计，对惠民园实施了审计全覆盖。一方面转变委托方式，由惠民园自行委托审计，改为教育局招标统一委托指定事务所;另一方面提高审计要求，事务所要同时提供两份审计报告，一份为基于年检目的民间非营利组织年检审计报告(报告模板按行业统一标准)，一份为评价财务收支尤其是财政资金使用规范性效益性的专项审计报告(报告模板由鼓楼区教育局拟定)。

此次开展的惠民园专项资金审计，综合分析了全区民办惠民园的财务状况，整理了16大类审计问题，确保各项经费做到专款专用，杜绝超范围、超数额使用专项经费。结合审计问题对惠民园提出了具有很强针对性和实际操作性的审计建议，为教育局后期制订出台区惠民园财政资金管理制度，提供了全面可靠的依据。

第三拳:事前审计，亮出“先手招”

在2019年开展的惠民园专项资金审计中，内审人员发现审计结果最糟糕的是2018年刚刚认定为惠民园的1家幼儿园。除财务管理薄弱、资金管理混乱、支出不真实外，幼儿园提供的2017年度审计报告所附的资产负债表期末数，与幼儿园提供的2018年度账册和报表上的期初数严重不相符，幼儿园甚至未能提供2017年账册。内审人员认即与分管业务科室沟通“这样的财务状况怎么能审批为惠民园?”，内审人员也立即向局领导提出建议“今后凡新认定的惠民园，必须先进行审计，坚决不能盲目上马”。很快，我局明确了相关规定“幼儿园初次认定时应接受审批部门安排的审计，对于审计认定为无健全会计及相关制度的幼儿园，不得认定为惠民园。惠民园认定周期结束应接受审批部门安排的审计，对于审计认定为存在重大财务风险或有重大财务违规行为的，不再继续认定为惠民园”。 2019年上半年、2019下半年，我区各有两家民办园申报惠民园资质，业务科室均委托局审计组进行了资质认定前的审计调查，依据审计结果驳回了其中3家的申请，严格把控事前关。

第四拳:绩效审计，提升“加速度”

积累了惠民园的财务收支审计、专项资金审计、财务健全情况审计调查的经验后，鼓楼区教育局更进一步，于2019年末开展了区民办惠民幼儿园财政专项资金绩效审计，关注绩效、规避风险，努力提高财政资金使用效率，确保惠民园补助经费不进人私人口袋、确保惠民园不因财政资助而减少应有的办园投入，确保财政拨款“走向”指定用途，确保幼儿园教师的社会保险、基本收入等合法权益得到有效保障。此次审计中，通过抽丝剥茧，厘清了各家惠民园各项财政专项资金的绩效情况，对其中4家出现专项资金结余的惠民园提出了优化财务支出结构、加快专项资金执行进度，减少存量专项资金的建议。为保障惠民园的正常运营和持久稳健的发展，针对惠民园尚存在着权责划分不明，分工混乱，可控成本没有相关制度的约束等问题，内审人员帮助惠民园健全了内控制度，建立了预算管理体系。依据此次绩效审计结果，掌握了惠民园翔实的财务数据，测算了生均成本费用等相应指标，了解了社会满意度，进行了深入的绩效分析，并积极关注了惠民园发展中面临的一些新情况新问题。

第五拳:审计整改，蓄力“强筋骨”

南京市鼓楼区教育局在惠民园的审计中，力求精准查找问题，精准归类问题，精准解决问题。多次召开了惠民园审计情况通报会，并结合审计情况举办了惠民园的财务培训会，邀请了教育局领导讲要求、财政局领导讲政策，会计专家讲制度，深化审计成效，将审计警示与提醒范围扩大到全体民办园。

建立了审计问题挂销号制度。所有审计项目均有问题清单、整改清单、销号清单。各惠民园主要负责人担任审计整改工作的第一责任人，根据审计结果，制定审计整改工作方案，逐条逐项整改落实到位，采取切实可行的整改措施，并制定和完善相关管理制度，及时报送整改情况。在各惠民园积极落实个体整改的同时，内审人员进一步推进教育局综合整改，主要方式包括制度上完善、管理上从严、内容上细化等。

以制度完善为例，过去各惠民园普遍没有自己的财务管理制度，现在在局审计组的指导下，各惠民园均制定了切实可行的财务制度。内审人员对是惠民园的要求是“制度不应是网上下载的、挂在墙上的，而是符合幼儿园实际情况的，合理制订并能有效执行的”。此外，教育局审计组与业务科室共同制订出台了《鼓楼区民办惠民园财务管理制度》，促进惠民园的财政资金管理更加有章可循、有规可依、有据可查。

以管理上从严为例，结合某惠民园园舍房屋租赁合同已到期未及时和出租人签约、某惠民园通过某公司收取保育费未见双方代收款协议等案例，审计组会同业务科室建立了惠民园风险识别、防范、预警机制，确保园舍租期不影响幼儿园持续办学、确保惠民园资金流转安全，避免抽逃出资、避免挪用资金、避免产生不必要的经济纠纷。

以内容上细化为例，虽然相关文件早有规定“各民办惠民幼儿园对收到的财政补助资金，独立核算，专款专用”，但由于惠民园所执行的《民间非营利组织会计制度》并未明确规定财政补助资金收支的具体核算办法，所以惠民园往往不知道如何对财政补助资金进行正确的账务处理。内审人员在惠民园的财务培训会上，对财政补助资金的收入、支出、结余的核算科目、核算流程进行了统一指导，对不得在专项资金中列支的费用逐一进行了明确，同时设计了财政补助资金收支余明细表，进一步提高会计信息的明晰度。

综上，南京市鼓楼区教育局层层递进，环环相扣，构建了多层次、全方位的惠民园审计监督体系，通过“审计组合拳”实现了惠民园审计的常态化，较好地规范了惠民园的财务行为，增强了惠民园财务透明度和监管力度，努力保障惠民好事办得更好。